Tema 1

Tema 1. El Derecho Administrativo: su concepto, caracteres, criterios de aplicación y fuentes. Los principios de reserva de ley, jerarquía normativa y competencia.

El Derecho Administrativo: su concepto, caracteres, criterios de aplicación y fuentes.

El Derecho administrativo “Es la parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre éstas y otros sujetos” (Zanobini).

Las normas administrativas tienen como destinatario a una Administración Pública de forma tal que no se entienden o no son tales sin esa presencia. Pero puede utilizar o formar parte de relaciones jurídicas reguladas por normas no administrativas.

Las normas de Derecho privado que regulan la propiedad o las obligaciones y contratos afectan a todos los sujetos jurídicos en general, sean personas físicas, jurídicas o Administraciones Públicas.

Ahora bien, la forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una Administración admite diversas variedades:

1. En unos casos, la norma tiene como destinatario único y preferente a la Administración, así ocurre con las que regulan la organización administrativa, que no necesitan otros sujetos para aplicarla.
2. Otro tipo de normas están destinadas a ser cumplidas por la Administración pero su efectividad y aplicación necesita de los ciudadanos o administrados: contribuyente, expropiado, universidades, etc.
3. Por último, en un tercer tipo de normas administrativas los destinatarios más directos son los particulares o administrados pero necesitan la presencia vigilante de la Administración para garantizar su efectividad; con poder sancionador en caso de incumplimiento (sanciones de tráfico).

CARACTERES

Como señala Benoit, mientras en Derecho privado la idea dominante es que los individuos y sus intereses son tratados con igualdad, el Derecho administrativo es el derecho de la desigualdad dentro de un cuadro de legalidad. Manifestaciones sobresalientes del mismo son ante todo el poder reglamentario mediante el cual la Administración interpreta y completa las leyes; el poder de autotutela, en sus dos vertientes de autotutela declarativa (presunción de validez de los actos administrativos) y autotutela ejecutiva, o privilegio de decisión ejecutoria que otorga una protección directa e inmediata de las actuaciones de la Administración, de forma tal que los particulares afectados deben de aceptar esta decisión previa, y si no están conformes recurrir en posición de demandantes y desposeídos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; a lo que hay que sumar el poder sancionador.

Además cuenta con los siguientes privilegios:

1. La extensión del principio de cumplimiento de sus obligaciones por equivalencia, lo que permite a las Administraciones Públicas sustituir las prestaciones específicas a que están obligadas por el equivalente de la indemnización por daños y perjuicios.
2. La desproporción de los plazos para el ejercicio de la garantía de los derechos, según que los ejerciten las Administraciones Públicas o los particulares que con ellas se relacionan.
3. Las garantías preferentes del Estado para el cobro de sus créditos, que se manifiestan en la afectación de los bienes y derechos al pago de los tributos y en la hipoteca legal tácita (LGT).
4. Los privilegios de inembargabilidad e inejecutoriedad de los bienes de la Administración y la posibilidad de protección directa de los bienes de dominio público y privado de la Administración a través del interdicto propio, del deslinde administrativo y la reivindicación directa en cualquier tiempo de los bienes públicos.
5. Los frenos y retrasos para el ejercicio de acciones de Derecho privado, civil o laboral, frente a la Administración y originados por la exigencia de la sustanciación de las llamadas reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral.

Advierte la doctrina que esto se compensa con ciertas limitaciones. En este sentido, las Administraciones Públicas están vinculadas al principio de legalidad en términos más estrictos que los ciudadanos. Mientras éstos pueden hacer todo lo que la ley no prohíbe (vinculación negativa), la Administración sólo puede hacer aquello que la ley le permite (vinculación positiva).

Pero ¿qué ocurre en otros países como los anglosajones?. El sistema anglosajón se caracterizaba, en el siglo XIX, por la inexistencia de reglas especiales diversas de las que rigen las relaciones entre particulares, por la ausencia de unos Tribunales distintos de los jueces ordinarios; por la imposibilidad de que la Administración plantee conflictos a los jueces y, finalmente, por la no exigencia histórica de una autorización previa para que los jueces pudieran proceder judicialmente contra los funcionarios.

En la actualidad la situación ha cambiado. Por un lado, la Crown Proceedings Act ha aceptado la responsabilidad y las acciones consiguientes contra la Corona derivadas de sus incumplimientos contractuales y por daños de naturaleza extracontractual, aunque los funcionarios siguen sin poder reclamar contra aquélla. El creciente intervencionismo intervencionismo estatal ha llevado a la creación de Tribunales especiales que conocen de materias administrativas, como de SS y otras.

FUENTES

El sistema de fuentes tiene una importancia en el Derecho Administrativo superior a la de otras disciplinas, ya que la Administración no es solo sujeto de Derecho, destinatario y obligado por las normas jurídicas, sino que al tiempo es protagonista en su elaboración y puesta en vigor.

La Colaboración de la Administración con el Poder Legislativo se manifiesta de tres formas:

1. Coparticipación (dirigida por el Gobierno o por los Consejos o Gobiernos autonómicos) en la función legislativa con las Cortes o Parlamentos Autonómicos, mediante la elaboración de proyectos de ley, su posterior remisión al órgano legislativo, e incluso la retirada de los mismos.
2. Participación directa: elaborando normas con valor de ley (al ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre: decretos legislativos y decretos-leyes).
3. Elaboración de Reglamentos: son normas de valor inferior y subordinadas a las de rango de ley. Cuantitativamente constituyen el sector más importante del ordenamiento jurídico.

Además de las fuentes escritas existen las no escritas, llamadas indirectas o complementarias, con un valor muy distinto en Derecho Administrativo con respecto al Derecho privado, así, la Costumbre, fuente problemática que incluso se duda de su existencia, está compensada por la aplicación de los principios generales del Derecho, satisfaciendo la necesidad de autointegración del ordenamiento jurídico administrativo, suavizando y compensando sus rigores positivistas y excesos normativos.

La regulación de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el Código Civil aunque es materia constitucional. Según el art. 1 CC:

Artículo 1
1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3. La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público, y que resulte probada.
Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad, tendrán la consideración de costumbre.
4. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
5. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado».
6. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
7. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.

Esta regulación está subordinada a las normas constitucionales que regulan el sistema de producción normativa, hoy mucho más complejo que cuando se redactó el Código Civil, debido, en primer lugar al valor normativo que se le da a la Constitución y, además a la aparición de dos nuevas clases de leyes desconocidas con anterioridad a 1978:

• La Ley estatal orgánica: para regular materias cuya importancia así lo requiere.
• Las Leyes de las Comunidades Autónomas: reconociéndolas como instancia soberana de producción de Derecho.
• Y además, los Reglamentos comunitarios: que adquieren vigencia incluso con valor superior al de nuestras leyes, a las que derogan.

En resumen: la regulación legal sobre las fuentes que contiene el Código Civil sólo vale cuando resulta compatible con la normativa constitucional, con las siguientes previsiones:

• Regulación de las leyes y sus clases (ordinarias y orgánicas), decretos-leyes, decretos legislativos y los tratados internacionales (art. 81-96 CE).
• División de la función legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art. 153.a).
• Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y regulación procedimental sobre las disposiciones administrativas (art. 97 y 105 CE).
• Determinación del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional (art. 164 CE).
• Establecimiento de la reserva de ley, principios de jerarquía y publicidad y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de Derecho individuales (art. 9 CE).

Los principios de reserva de ley, jerarquía normativa y competencia.

Cuestión central es la ordenación de las fuentes que supone la existencia de unas normas sobre las fuentes mismas, a fin de ordenarlas y jerarquizarlas asignando a cada una su posición o valor dentro del sistema. Esta función la cumplen los principios de jerarquía normativa y de competencia o de distribución de materias.

Según el principio de jerarquía normativa, una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen (art. 9.3 CE). El Código Civil lo formula diciendo “carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”.

Al servicio de dicha ordenación formal está la distinta denominación:

• Ley: para las aprobadas por las Cortes.
• RD-Ley y RD-Legislativo: normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno.
• RD: normas y actos del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros.
• Órdenes: normas aprobadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno y Ministros.
• Resoluciones: disposiciones de las autoridades inferiores.

La ordenación vertical de las fuentes según el principio de jerarquía supone una estricta subordinación entre ellas: una norma superior siempre deroga a una inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice a una superior (fuerza pasiva).

El principio de competencia, o de distribución de materias, es complementario del principio de la jerarquía: implica que se atribuye a un órgano la potestad de regular determinadas materias, o dictar un tipo de normas con exclusión de los demás. Esto explica la vigencia de ordenamientos o subsistemas jurídicos al margen del principio de jerarquía: Cámaras legislativas (reglamentos parlamentarios), Colegios profesionales (estatutos), de las Comunidades Autónomas (leyes y reglamentos autonómicos), o de las Corporaciones locales (reglamentos y bandos municipales).

El principio de competencia entraña:

• Positivamente: una protección singular de las normas frente a las demás del sistema normativo, las cuales sólo se pueden modificar o derogar por órganos de la misma competencia o por otra de igual naturaleza (ej. reglamento del Congreso solo puede ser alterado por modificación del propio Congreso o por reforma constitucional), o por procedimientos propios del subsistema normativo.
• Negativamente: creación de un ámbito competencial inmune, cuya vulneración por la norma de otro subsistema u órgano competente distinto, determina la nulidad de éstas (ej. reglamento del Estado dirigido a modificar un reglamento de una Comunidad Autónoma es nulo, igual a la inversa).