El proceso contencioso-administrativo

El proceso contencioso-administrativo como proceso revisor o de apelación y sus insuficiencias

El proceso contencioso-administrativo nació en 1845 como un proceso civil de primera instancia e inmediatamente evolucionó hacia un modelo similar al proceso de apelación civil, pero en el que el acto administrativo recurrido oficia de sentencia de primera instancia y el expediente administrativo cumple las funciones de los autos judiciales. Y de la misma forma que en la apelación civil la no impugnación de la sentencia de primera instancia en el corto plazo previsto para la apelación produce el efecto de cosa juzgada, así también la no impugnación del acto administrativo en los brevísimos plazos de los recursos administrativos previos o en el previsto para acceder al contencioso-administrativo judicial da lugar al mismo efecto de cosa juzgada, o, lo que es igual, lo convierte en un acto firme y consentido, definitivamente inatacable.

La configuración histórica del dogma revisor

Los diseñadores del primer modelo del proceso Contencioso-administrativo lo hicieron sobre la plantilla de un proceso de primera instancia civil que se iniciaba por demanda del particular o por memoria de la Administración ante los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de acto ni recurso administrativo previo, sin sujeción a plazo de interposición y sin limitación de alegaciones ni medis de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido.

El carácter revisor del proceso Contencioso-administrativo, es decir, su funcionalidad como recurso de apelación contra un acto o resolución previamente dictado por la Administración, incluso ya ejecutado, se reconocerá primero en la jurisprudencia del Consejo de Estado y se consagrará plenamente en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888.

Doctrina jurisprudencial coherente con el carácter revisor

La jurisprudencia no ha dudado en afirmar el carácter revisor de actos del proceso contencioso-administrativo, una visión ajustada a la LJCA-1956 y anteriores, lo que, obviamente, llevó a graves restricciones en la admisión de los recursos y por ende de la garantía judicial efectiva del art. 24 CE.

La primera restricción es la derivada de la exigencia del acto previo. La Jurisprudencia declara inadmisible cualquier pretensión que no traiga causa de resoluciones o acuerdos de la Administración. Tampoco permite el enjuiciamiento de actos administrativos distintos de los citados como impugnados en el escrito de interposición del recurso e introducidos en el trámite de formulación de demanda sin guardar los requisitos propios de la acumulación. Y tampoco se acepta que el recurrente pretenda una pronunciación jurisprudencial sobre un acto posterior al escrito de interposición salvo que se den los requisitos de la ampliación.

La prueba, sin embargo, se admite con mayor amplitud que en la apelación civil. Las limitaciones vigentes proceden precisamente de la LJCA-1956 que permitió al órgano jurisdiccional circunscribirla a los hechos de “indudable trascendencia”.

En el carácter revisor se apoya la regla de la preferencia a la hora de dictar sentencia del análisis de los vicios graves de procedimiento, considerados como vicios de orden público, sobre las causas de inadmisibilidad del proceso y sobre las cuestiones de fondo.

Manifestaciones del mismo carácter revisor son también la inadmisibilidad de los recursos prematuros contra actos aún no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas no planteadas en vía administrativa, la inmutabilidad de las cuantías económicas solicitadas, la imposibilidad de pretensiones extrañas al contenido del acto, inadmisión de agravios comparativos, la prohibición de sustituir a la Administración en su actuación, y, en fin, la prohibición del ejercicio de acciones de carácter reconvencional.

Con todo, la principal consecuencia del carácter revisor o de apelación que se otorga al proceso contencioso-administrativo de primera instancia es la equiparación que establece entre sentencia civil de primera instancia y acto administrativo.

La LJCA-1998: mantenimiento del carácter revisor para la impugnación de actos

La LJCA-1998, “trata de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos” pero advierte que “del recurso contra actos, el mejor modelado en el periodo precedente, poco hay que renovar” y por consiguiente mantiene el principal efecto del carácter revisor que es “la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos” (art. 28).

El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración y las vías de hecho

La LJCA-1998 configura dos tipos de proceso cuyo objeto no es una sacralizada decisión previa con vocación de cosa juzgada sino más sencillamente una conducta omisiva o agresiva de la Administración.

Se crea así un recurso contra la inactividad de la Administración que se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo”.

Pero la admisión de esta variedad del proceso queda sujeta a diversas cautelas:

De una parte “no se permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad;
De otra parte, la ley limita esta acción a prestaciones concretas, y actos que tengan un plazo legal para su adopción.

También fuera del carácter revisor del proceso, la Ley instaura el recurso contra las actuaciones materiales en vía de hecho que viene a ser una especie de interdicto contencioso-administrativo, y que viene a sustituir a los inseguros interdictos ante el juez civil. Para que estos nuevos recursos no cayesen en la lógica del proceso revisor era necesario evitar que la contestación de la Administración al requerimiento o reclamación del particular se asimilase a la de un recurso administrativo, evitando su conversión en acto firme consentido.

Medidas cautelares. La suspensión de efectos del acto recurrido

Referencias comparadas

Las medidas cautelares están pensadas para asegurar el cumplimiento de la sentencia que en su día se dicte, pero con las que también se pretende evitar la ejecutoriedad del acto administrativo o anticipar la prestación solicitada en casos de necesidad, se juega en muchos casos el ser o no ser del derecho material discutido y la utilidad de los procesos, pues, o las resoluciones judiciales pueden efectivamente satisfacer la pretensión del que resulte en su día vencedor, o la Justicia será otra “estafa procesal”. Antes de la LJCA-1998 no se preveía otra medida cautelar que la suspensión de efectos del acto administrativo.

La LJCA-1998 ha hecho un aparente esfuerzo de ampliación de las medidas cautelares, impulsada por una previa jurisprudencia progresiva y la evolución seguida por otros ordenamientos europeos y el Derecho comunitario.

Las medidas cautelares en el Derecho español

En nuestro Derecho las medidas cautelares se admiten en las más variadas formas por el art. 1428 LEC, precepto que reconoce al demandante el derecho a solicitar “las medidas necesarias para asegurar la efectividad de la sentencia que en juicio recayere”.

Para el otorgamiento de la suspensión, la LJCA-1956 ponía el acento en que la ejecución del acto pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensión ejercitada. El Tribunal Supremo ha llegado a reconocer que la sentencia de primera instancia favorable al solicitante de la medida cautelar es más que suficiente justificación de esa apariencia de buen derecho para otorgar la medida cautelar de la suspensión de efectos del acto administrativo durante la sustanciación de la segunda instancia.

La LJCA-1998 cambia el panorama de las medidas cautelares, ampliando la suspensión de efectos del acto recurrido, pues permite solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.

La Ley es, sin embargo, muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez puede apoyar la medida cautelar, que ahora tiene una causa o fundamento único: “la medida cautelar podrá acordarse … únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad al recurso”.

La Ley descarta que tenga cabida la fundamentación de la medida cautelar sobre la apariencia del buen derecho.

Además de la limitación derivada de su fundamento, se imponen a la concesión de la medida cautelar otros límites o condiciones algo rigurosos:

El juez no puede conceder automáticamente la medida cautelar, ni siquiera ante la evidencia del riesgo de inutilidad de la pretensión del actor, se le exige que proceda a una previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, antes de decidir.
Se obliga al Juez a acordar garantías frente a la medida cautelar cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza. Lo que podrá traducirse en la exigencia de una caución o garantía suficiente para responder de éstos.
Levantada la medida cautelar por sentencia o por cualquier otra causa, la Administración o la persona que pretendiere tener derecho a indemnización de los daños sufridos con motivo de ella podrá solicitar ésta ante el propio órgano jurisdiccional por el trámite de los incidentes, dentro del año siguiente a la fecha del alzamiento.

Los interesados podrán solicitar la medida cautelar en cualquier estado del proceso, pero si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda.

El incidente cautelar se tramitará en pieza separada, con audiencia de la parte contraria, en un plazo que no excederá de 10 días, y será resuelto por auto dentro de los 5 días siguientes. Contra el auto que acuerde medidas no se dará recurso alguno.

Las medidas cautelares estarán vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que fueren acordados o hasta que el procedimiento finalice por cualquiera de las causas previstas en la Ley.

El procedimiento contencioso-administrativo de primera o única instancia

La LJCA regula un procedimiento común de primera o única instancia que responde básicamente a ese patrón revisor, pero con diversas matizaciones en su configuración según el tipo de pretensión ejercitada. Además, reinstaura dos procedimientos especiales, el procedimiento de protección de derechos fundamentales, y el procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos, e instaura uno nuevo, la cuestión de ilegalidad de reglamentos.

El inicio del procedimiento

El procedimiento en primera o única instancia general se inicia de forma diferente según los diversos tipos de conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre Administraciones o Entes públicos y recursos de particulares contra éstas.

En el proceso de lesividad (es decir, cuando la Administración autora de algún acto pretenda en virtud de este privilegio autodemandarse, en el generoso plazo de 4 años desde que dictó un acto ante la jurisdicción contencioso-administrativa) deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público.

Después, el recurso de lesividad se iniciará por demanda a la que se acompañará la declaración de lesividad y el expediente administrativo. En los litigios entre AAPP no cabe interponer recurso en vía administrativa. Sin embargo, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, deberá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a la que esté obligada.

El recurso contencioso-administrativo común, es decir, el que comienza a instancia de particulares contra la Administración, se iniciará por un escrito de interposición reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Se acompañarán al escrito de interposición:

documento que acredite la representación del compareciente;
los documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título;
copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran. O indicación del expediente en que haya recaido el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado.
el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación.

No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposición. Este trámite no es necesario en el recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados que podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho, acompañando los documentos antes dichos (art. 45.5).

El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de 2 meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el plazo es de 6 meses y se contará:

para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su norma específica, se produzca el acto presunto;
si media recurso de reposición, desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o aquel en que éste deba entenderse presuntamente desestimado;
en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.

El plazo para interponer el recurso contra la vía de hecho es de 10 días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo de otros 10 establecido para que la Administración conteste al requerimiento. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de 20 días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.

Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente administrativo

Examinada de oficio por el órgano jurisdiccional la validez de la comparecencia a través del escrito de interposición y de los documentos presentados, acordará, si lo solicita el recurrente, que se publique un anuncio con la interposición del recurso en el periódico oficial que proceda. El Juzgado o la Sala podrá también de oficio acordar la publicación, si lo estima conveniente. Los anuncios tienen por objeto llamar a terceros interesados para que comparezcan si a su derecho interesa.

Al propio tiempo el órgano jurisdiccional requerirá de la Administración la remisión del expediente administrativo, ordenándole emplace a quienes aparezcan como interesados en él, para que puedan personarse en el plazo de 9 días.

Formalmente la reclamación del expediente administrativo produce el efecto de emplazamiento de la Administración y su envío equivale a su personación en el proceso.

Los trámites de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda. La reconvención

Tras los trámites de interposición, reclamación del expediente, emplazamiento, y personación, la Ley establece un trámite de admisión para que el órgano jurisdiccional pueda rechazar el recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto la falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal, la falta de legitimación del recurrente, haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación, o haber caducado el plazo de interposición.

Además de estas causas de inadmisibilidad, la LJCA-1998 deja al juzgador la posibilidad de inadmitir el recurso, previa audiencia de las partes, en función de las siguientes circunstancias sustantivas:

Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme.
Cuando se impugne una actividad material constitutiva de vía de hecho, si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido.
Cuando se impugne la no realización por la Administración de sus obligaciones si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes.

A la vista del expediente remitido, si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestación, la ampliación del expediente, lo que suspenderá el curso del plazo de formalización de demanda o de contestación.

En el escrito de demanda se consignarán, con la debida separación, los hechos, fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan hayan sido o no planteados ante la Administración.

El actor podrá pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni vista o conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito será declarado concluso para.

Las partes demandadas podrán formular dentro de los primeros 5 días de plazo para contestar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.

La contestación a la demanda, escrito parejo de ésta, debe formularse en el plazo de 20 días, o de los que quedasen después de los invertidos en el trámite de formulación de alegaciones previas y tiene la misma estructura formal de la demanda: separación de hechos y fundamentos de Derecho, y las mismas reglas sobre acompañamiento de documentos que rigen para aquélla son aplicables a la contestación.

En el proceso civil la reconvención es una acción nueva que el demandado ejercita frente al actor, para que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia.

La jurisprudencia niega que la Administración pueda formular una reconvención a partir del argumento de que lo “pretendido a través de una sui generis reconvención es materia nueva, ajena al acto impugnado y sobre la que la administración no ha hecho pronunciamiento alguno” o bien porque “La jurisdicción contencioso-administrativa ha de ceñirse a las cuestiones resueltas por el acto previo de la Administración, sin que sea posible variar las pretensiones formuladas en la vía administrativa, toda vez que la Jurisdicción debe examinar el acto previo, para analizarlo a la luz del ordenamiento jurídico”.

La prueba

La apertura de un período de prueba se condiciona, en principio, a que las partes lo soliciten por medio de otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias, expresando de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba. La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no obstante, rebajada por el amplio margen reconocido al juez para decidir la apertura del periodo probatorio, condicionado a una valoración judicial que versará sobre dos circunstancias: que exista disconformidad en los hechos y que éstos fueran de trascendencia para la resolución del pleito (art. 60).

Además, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto.

La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, si bien el plazo será de 15 días para proponer y 30 para practicar.

El período conclusivo

El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulación y valoración de lo actuado, cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, pues éstas podrán solicitar en la demanda y en la contestación que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.

En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 días, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.

Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal declarará que el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaración se hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.

La terminación del procedimiento

El procedimiento contencioso-administrativo, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por desistimiento del actor y por allanamiento del demandado. Además puede terminar por reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante o por conciliación judicial.

La sentencia: contenido, extensión y límites

La sentencia es el modo normal de terminación del proceso y por ella el órgano jurisdiccional decidirá sobre la regularidad del proceso y sobre las pretensiones de las partes. Se dictará en el plazo de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso.

Se declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el Juzgado o el Tribunal Contencioso-Administrativo carezca de jurisdicción, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada, o tuviere por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia, o, en fin, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.

El recurso se desestimará cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados. El recurso se estimará cuando incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendrá alguno de estos pronunciamientos:

Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el acto o disposición recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.
Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.
Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará el derecho a la reparación, señalando quien viene obligado a indemnizar. La sentencia fijará la cuantía de la indemnización cuando lo pida el demandante (art. 71).

Un límite importante a los poderes del Juez es la prohibición de determinar el contenido de los preceptos de una disposición general en sustitución de los anulados o el contenido discrecional de los actos administrativos.

En principio, la sentencia sólo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disposición general los tendrá erga omnes desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados (art. 72).

¿Y sobre los actos dictados con anterioridad, cuál es el efecto de las sentencias anulatorias de un precepto de una disposición general? La LJCA sigue aquí un criterio restrictivo, y tradicional, al prescribir que no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales (art. 73).

La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre partes. No obstante, puede darse una extensión de los efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal a terceros que se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por la sentencia siempre que esta no se encuentre pendiente de recurso de revisión o de casación en interés de la ley y fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o de los Tribunales Superiores de Justicia. Es preciso además que la pretensión del tercero no sea cosa juzgada ni se hubiere dictado resolución consentida y firme por la Administración y que se solicite en el plazo de un año desde la última notificación de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso.

Desistimiento, allanamiento y conciliación judicial

El proceso termina también por el desistimiento que consiste, en los términos propios del proceso civil, en una declaración de voluntad del actor por la que abandona la acción ejercitada en el proceso, pero sin renunciar al derecho material ni a las pretensiones ejercitadas que pueden reiterar mientras no se produzca su prescripción. Por el contrario, en el proceso contencioso-administrativo, provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto posteriormente inatacable.

Pero la Ley admite también un desistimiento del actor sin renuncia al derecho material, fundado en que la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante.

A diferencia del desistimiento, el allanamiento es un comportamiento procesal del demandado, que acepta mediante una manifestación de voluntad las pretensiones del actor. Dicha conformidad puede producirse dentro y fuera del proceso, en cuyo caso las partes podrán ponerlo en conocimiento del órgano jurisdiccional que, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso comunicará a las partes los motivos opuestos a la estimación de las pretensiones dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho (arts. 75 y 76).

Por último, la LJCA recurre al activismo judicial para conseguir la rápida terminación de los procedimientos en primera o única instancia por medio de la conciliación judicial. En función de ésta, el juez, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, somete a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia. El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo solicitasen. Si las partes llegan a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interés público o de terceros (art. 77).

El procedimiento abreviado

Por los trámites del procedimiento abreviado se tramitan los recursos que se deduzcan ante los Juzgados de los Contencioso-Administrativo, sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería, inadmisión de peticiones de asilo político y aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 €.

El proceso se inicia por demanda. Presentada la demanda, el Secretario judicial, apreciada la jurisdicción y competencia objetiva del Tribunal, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta a éste para que resuelva lo que proceda. Admitida la demanda, el Secretario judicial acordará su traslado al demandado, citando a las partes para la celebración de vista, con indicación de día y hora, y requerirá a la Administración demandada que remita el expediente administrativo con al menos quince días de antelación del término señalado para la vista. En el señalamiento de las vistas atenderá a los criterios establecidos en el art. 182 LEC. No obstante, si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Secretario judicial dará traslado de la misma a las partes demandadas para que la contesten en el plazo de 20 días, con el apercibimiento a que se refiere el apartado primero del art. 54. Las partes demandadas podrán, dentro de los 10 primeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la celebración de la vista. En dicho caso el Secretario judicial citará a las partes al acto conforme a lo previsto en el párrafo anterior. En caso contrario, el Secretario judicial procederá de acuerdo con lo dispuesto en el art. 57, declarando concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda, salvo que el Juez haga uso de la facultad que le atribuye el art. 61.

Recibido el expediente administrativo, el Secretario judicial lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista.

Comparecidas las partes, o alguna de ellas, el Juez declarará abierta la vista. Si las partes no comparecieren o lo hiciere sólo el demandado, el Juez o Tribunal tendrá al actor por desistido del recurso y le condenará en costas, y si compareciere sólo el actor, acordará que prosiga la vista en ausencia del demandado.

La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de lo que pida o ratificación de los expuestos en la demanda. Acto seguido, el demandado podrá formular las alegaciones que a su derecho convengan, comenzando, en su caso, por las cuestiones relativas a la jurisdicción, a la competencia objetiva y territorial y a cualquier otro hecho o circunstancia que pueda obstar a la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo. Oído el demandante sobre estas cuestiones, el Juez resolverá lo que proceda, y si mandase proseguir el juicio, el demandado podrá pedir que conste en acta su disconformidad. Lo mismo podrá hacer el demandante si el Juez, al resolver sobre alguna de dichas cuestiones, declinara el conocimiento del asunto en favor de otro Juzgado o Tribunal o entendiese que debe declarar la inadmisibilidad del recurso.

Si en sus alegaciones el demandado hubiese impugnado la adecuación del procedimiento por razón de la cuantía, el Juez, antes de practicarse la prueba o, en su caso, las conclusiones, exhortará a las partes a ponerse de acuerdo sobre tal extremo. Si no se alcanzare el acuerdo, decidirá el Juez, que dará al proceso el curso procedimental que corresponda según la cuantía que él determine. Frente a la decisión del Juez no se dará recurso alguno.

Si no se suscitasen las cuestiones procesales anteriores o si, habiéndose suscitado, se resolviese por el Juez la continuación del juicio, se dará la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que fundamenten sus pretensiones. Si no hubiere conformidad sobre ellos, se propondrán las pruebas y, una vez admitidas las que no sean impertinentes o inútiles, se practicarán seguidamente.

Cuando de las alegaciones de las partes se desprenda la conformidad de todos los demandados con las pretensiones del actor, el carácter meramente jurídico de la controversia, la ausencia de proposición de la prueba o la inadmisibilidad de toda la prueba propuesta, y las partes no deseasen formular conclusiones, el Juez apreciará tal circunstancia en el acto y, si ninguna parte se opusiere, dictará sentencia sin más dilación. Formulada oposición, el Juez resolverá estimándola, en cuyo caso proseguirá la vista conforme a lo reglado en los apartados siguientes, o desestimándola en la misma sentencia que dicte conforme a lo previsto en el párrafo anterior, antes de resolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento.

Los medios de prueba se practicarán en los juicios abreviados, en cuanto no sea incompatible con sus trámites, del modo previsto para el juicio ordinario. Las preguntas para la prueba de interrogatorio de parte se propondrán verbalmente, sin admisión de pliegos.

Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los Letrados, las personas que sean parte en los asuntos podrán, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada. El juez dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la celebración de la vista (art. 78).

El sistema de recursos

Evolución

Contra las sentencias de primera instancia se han ensayado en la Justicia administrativa tres fórmulas impugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelación y recurso de casación. Asimismo contra las sentencias firmes no susceptibles de recurso ordinario se ha arbitrado el recurso extraordinario de revisión.

La LJCA-1956 estableció contra los autos y sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo recurso de apelación ente la Sala 3ª del Tribunal Supremo, contra cuyas resoluciones, en apelación o primera instancia, no cabía recurso alguno, salvo el extraordinario de revisión. Este cuadro resultó alterado por las previsiones de la LOPJ que configuró al Tribunal Supremo como juez de casación en todos los ordenes jurisdiccionales y que pretendió hacer de los Tribunales Superiores de Justicia la culminación de la organización judicial en las respectivas Comunidades Autónomas.

La LJCA-1998 introduce sobre ese cuadro pocas novedades. Sin embargo, introduce algunos cambios, motivados unos por la creación de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, que conduce a reimplantar los recursos de apelación contra sus resoluciones, que no tienen sin embargo carácter universal.

El recurso de súplica

El recurso de súplica, caracterizado por la rapidez de planteamiento y de resolución, se interpone ante el propio órgano jurisdiccional autor de la resolución, quien igualmente lo resuelve. Es admisible contra las providencias y los autos no susceptibles de apelación o casación, salvo contra los expresamente exceptuados, los autos que resuelvan los recursos de súplica, los de aclaración y las solicitudes de revisión de diligencias de ordenación.

El recurso se interpone en el plazo de 5 días, a contar desde el siguiente al de la notificación de la resolución impugnada, sin efecto suspensivo salvo que, de oficio o a instancia de parte, el órgano jurisdiccional acuerde lo contrario.

Del escrito de recurso se dará traslado a las demás partes por término común de 3 días, a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el mismo órgano jurisdiccional resolverá por auto dentro del tercer día.

El recurso de apelación

La apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia es una reiteración, aunque simplificada, del debate objeto del proceso, un debate en que la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso, sino frente a la sentencia que remata la primera instancia, y no sobre un nuevo material documental, sino ante los “autos” o conjunto de documentos en que se formalizó el primer juicio. Con esta doble concreción sobre los “autos” y sentencias se evita que el proceso se convierta en un eterno retorno y una fiel reproducción de los planteamientos, alegaciones y pruebas de la primera instancia.

La jurisprudencia ha dispuesto que la apelación no puede ser otra cosa que una “depuración de los resultados de la primera instancia”.

Son susceptibles de apelación tanto los autos como las sentencias. El recurso de apelación contra los autos sólo se admite contra los de los Juzgados centrales de lo Contencioso Administrativo y de la Audiencia Nacional en un solo efecto, es decir, sin que la sustanciación del recurso impida su ejecución.

Son apelables, en ambos efectos (devolutivo y suspensivo), los autos de los Juzgados de lo contencioso-administrativo y los de los Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo ante las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, respectivamente, en los incidentes seguidos para extender a terceros una sentencia estimatoria, en materia tributaria y de personal.

En cuanto a las sentencias de los mismos órganos jurisdiccionales serán todas ellas susceptibles de recurso de apelación, salvo que se refieran a asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000€ y los relativos a materia electoral. En todo caso siempre serán apelables las sentencias dictadas en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, las que resuelvan litigios entre AAPP y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales.

El recurso de apelación contra sentencias es admisible en ambos efectos, es decir, además de trasladar la competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecución de la sentencia, lo que no obsta a que el juez pueda adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar la ejecución de la sentencia. Se admite también la ejecución provisional de la sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparación.

La tramitación del recurso de apelación sigue tres fases: interposición, admisión y resolución.

La interposición tiene lugar ante el Juzgado que hubiere dictado la resolución apelada, dentro de los 15 días siguientes al de su notificación, mediante escrito razonado que contiene ya las alegaciones en que se fundamente el recurso. En los mismos escritos de interposición del recurso y de oposición, las partes podrán pedir el recibimiento a prueba, la celebración de vista, que se presenten conclusiones o que sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.

La resolución del recurso corresponde al tribunal ad quem (superior), las Salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, a las que se remitirán los escritos de las partes y los autos de primera instancia. Ante ellas podrán practicarse únicamente las pruebas que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia imputables a la parte que las solicita.

El recurso de casación

El recurso de casación nació con la Revolución Francesa como una técnica para reprimir las tentativas de los jueces de invadir competencias legislativas; pero después las funciones se han modificado o ampliado, atendiendo a un triple frente:

Mantener en los límites de la competencia al juez inferior,
Vigilar la observancia por éste de las formas procesales, y,
Regular y uniformar la aplicación del Derecho a través del respeto a lo establecido por la jurisprudencia de los Tribunales superiores.

El juez de casación no revisa la determinación y fijación de los hechos realizada por el juez inferior, pues es un recurso síntesis de la anulación y la apelación por motivos de derecho. El mismo juez de casación dicta una nueva sentencia en términos similares a lo que hace el juez de apelación, salvo en los casos en que aprecie falta de jurisdicción o vicios de procedimiento.

La Ley 29/1998 configuró tres tipos de recursos de casación: el ordinario, el de casación para unificación de la doctrina y el de casación en interés de la ley. Pues bien, la Ley Orgánica 7/2015 deroga de aquella Ley las secciones 4ª (recursos de casación para la unificación de doctrina) y 5ª (recurso de casación en interés de ley), quedando únicamente el recurso de casación ordinario.

Resoluciones recurribles en casación

El recurso de casación se admite ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo contra las sentencias:

De los Juzgados de lo Contencioso-administrativo solamente cuando contengan doctrina que se reputa dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos y asimismo contra las dictadas por la Audiencia Nacional.
De las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o de la UE que sea determinante del fallo impugnado.

También son susceptibles de casación los siguientes autos dictados por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia:

Los que declaren la inadmisión del recuso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación.
Los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas cautelares.
Los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas.
Los dictados sobre ejecución provisional de las sentencias.
Los dictados en materia tributaria, de personal al servicio de las Administraciones Públicas y de unidad de mercado, que extienda a otros supuestos análogos los efectos de una sentencia.

Por último, son susceptibles de casación las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.

Objeto del recurso. El interés casacional

El Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo, motivándolo en el auto de admisión, cuando, entre otras circunstancias, la resolución que se impugna:

Fije, ante cuestiones análogas, una interpretación contradictoria con la de otros órganos jurisdiccionales.
Siente una doctrina dañosa para el interés general.
Afecte a gran número de situaciones.
Resuelva un debate constitucional.
Aplique el Derecho UE en contradicción con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Resuelva un proceso en que se impugnó una disposición de carácter general.
Resuelva un proceso en que se impugnó un convenio entre AAPP.
Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales.

Además se presumirá que existe interés casacional objetivo:

Cuando se hayan aplicado normas sobre las que no exista jurisprudencia.
Cuando se aparte de la jurisprudencia existente.
Cuando declare nula una disposición general.
Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismo reguladores o de supervisión o agencias estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
Cuando resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas (art. 88).

Preparación del recurso

El escrito de preparación se presentará ante la Sala de instancia en el plazo de 30 días, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido. El escrito deberá:

Acreditar el cumplimiento de los requisitos reglados en orden al plazo, la legitimación y la recurribilidad de la resolución que se impugna.
Identificar con precisión las normas o la jurisprudencia que se consideran infringidas.
Acreditar, si la infracción es de normas o de jurisprudencia.
Justificar que la infracción ha sido determinante de la decisión adoptada.
Justificar, en el caso de que esta hubiera sido dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, que la norma supuestamente infringida forma parte del Derecho estatal o del de la UE.
Fundamentar que concurren los supuestos de interés casacional objetivo.

La admisión a trámite

Recibidos los autos originales y el expediente administrativo la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo podrá acordar excepcionalmente oír a las partes en un plazo de 30 días.

Sin embargo, la admisión a trámite no la decide esta Sala sino una Sección de la Sala integrada por el Presidente de la Sala y por, al menos, un Magistrado de cada una de sus restantes Secciones.

Los autos de admisión precisarán la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras. La inadmisión, en cambio, requiere un menor esfuerzo argumentativo pues puede despacharse por providencia de inadmisión.

Contra las decisiones del Tribunal Supremo no cabrá recurso alguno. La inadmisión comportará la imposición de costas al recurrente (art. 90).

La preparación del recurso de casación no impide la ejecución provisional de la sentencia recurrida.

Escrito de interposición y resolución del recurso

Admitido el recurso, el LAJ de la Sección de Admisión dictará diligencia de ordenación en la que dispondrá remitir las actuaciones a la Sección de la Sala competente para su tramitación y decisión, emplazando al recurrente en un plazo de 30 días para presentar escrito de interposición.

El escrito de interposición deberá:

Exponer razonadamente por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia identificadas en el escrito de preparación, sin poder extenderse a otras.
Precisar el sentido de las pretensiones que solicita.

Si el escrito incumple lo exigido, la Sección de la Sala dictará sentencia inadmitiéndolo. En otro caso, dará traslado a las partes recurridas para que puedan oponerse al recurso en un plazo de 30 días, sin poder pretender la inadmisión del recurso.

La sentencia fijará la interpretación de las normas y resolverá las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, anulando la sentencia o auto recurrido, en todo o en parte, o confirmándolo. Podrá asimismo ordenar la retroacción de actuaciones a un momento determinado. Y, en fin, si apreciara incompetencia del órgano, anulará la resolución recurrida e indicará el concreto orden jurisdiccional que estima competente.

El recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión se interpone ante las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, contra sentencias firmes por motivos excepcionales.

Los motivos que dan lugar a la revisión son los siguientes:

Si después de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
Si hubiere recaído la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aquélla ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.
Si, habiéndose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos condenados por falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta.

La interposición del recurso de revisión deberá hacerse en el plazo de 3 meses desde el día en que se descubrieron los documentos nuevos o el fraude, o desde el día del reconocimiento o declaración de la falsedad. En ningún caso podrá interponerse el recurso de revisión después de transcurridos cinco años desde la fecha de publicación de la sentencia que hubiera podido motivarlo.

Con el escrito en que se solicite la revisión es indispensable acompañar un documento justificativo del depósito. Una vez presentado, el Tribunal reclamará los autos y mandará emplazar a cuantos en él hubieran litigado, para que comparezcan en el término de 40 días.

La sentencia estimatoria que se dicte en el recurso de revisión revocará en todo o en parte la sentencia revisada.

Ejecución de sentencias

El principio de la ejecución administrativa bajo dirección y control judicial

La regla tradicional en la ejecución de las sentencias contencioso-administrativas ha sido que la materialidad de ésta correspondía a la Administración que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso. Los poderes del Tribunal para hacer que se cumplieran sus fallos podían llegar hasta la deducción del tanto de culpa a los Tribunales penales.

A la vista de esta regulación, no puede decirse que el papel de la Administración pasase de ser un simple servidor e instrumento de la propia ejecución judicial. Por ello, el sistema no infringía el art. 117.3 CE, que atribuye, en exclusiva, a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.

Así resultaba excesivo el rigor de los que opinaban (García Enterría) que la regulación del sistema de ejecución de sentencias de la LJCA-1956 no se adecuaba al art. 117 CE.

La LJCA-1998 resuelve el problema de la ejecución de la sentencia encomendándola al órgano administrativo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una orden del juez (art. 104.1).

Una orden que deberá dictarse en el plazo de 10 días, a fin de que, en otros 10 días, se lleve a puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo.

Transcurridos 2 meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en esta, para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes podrá instar su ejecución.

Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución

En cuanto a la suspensión, la LJCA-1998 prescribe que no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo, pero con la puerta abierta para algunas excepciones (art. 105).

Sí es diversa la regulación de la imposibilidad de ejecución. El art. 107 LJCA-1956 afrontó la regulación de los supuestos de imposibilidad de ejecución negando su misma realidad. La LJCA-1998 prescribe que el órgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración en el plazo de 2 meses a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria.

Incidentes de ejecución y poderes del juez

La instrumentación de la ejecución permite su procedimentalización y de paso, pleito sobre pleito, dando pie a que se eternicen los conflictos que se susciten en el trámite de ejecución.

La Ley admite que la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, puedan promover incidentes para decidir cuantas cuestiones se planteen en la ejecución. Del escrito planteando la cuestión incidental se dará traslado a las partes para que, en el plazo común que no excederá de 20 días, aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en el plazo de 10 días.

Habrá que terminar con todos los incidentes y esperar a que transcurran todos los plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.

Modalidades de la ejecución

La LJCA-1998 además de la regulación general, despieza los diversos y más frecuentes supuestos de ejecución de sentencias en atención a sus contenidos.

Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si la Administración condenada al pago estimare que el cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su Hacienda, lo pondrá en conocimiento del juez o Tribunal acompañando propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aquella. Por último se admite la ejecución por compensación de deudas (art. 106).

Si la sentencia es de anulación del acto impugnado, el Juez o Tribunal dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos oficiales o privados, a costa de la parte ejecutada. Si la sentencia es de anulación de una disposición general o un acto administrativo general, el órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de 10 días a contar de la firmeza de la sentencia (art. 107).

Si la sentencia fuere de condena a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones, y
Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.

Extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme

Novedad de la LJCA-1998 es la extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme si versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las Administraciones Públicas, y asimismo en los casos de suspensión de la tramitación de procesos análogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente con la finalidad de extender después los efectos de la sentencia aquellos retenidos en su curso procesal.

En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo, que el juez o Tribunal fuera también competente, por razón de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un año desde la última notificación de la sentencia. Por otro lado, la tramitación diseñada, más que un “atajo” judicial, puede convertirse en un verdadero proceso con su fase gubernativa incluida. Así la solicitud deberá dirigirse primero a la Administración demandada y sólo después de la denegación o de un silencio de 3 meses, podrá acudirse al juez mediante escrito razonado acompañado del documento/s que acrediten la identidad de situaciones, sustanciándose la pretensión por los trámites establecidos para los incidentes.

La segunda modalidad de la extensión de efectos de una sentencia tiene lugar cuando los terceros están ya en el proceso. En ese caso los recurrentes afectados por la suspensión podrán interesar del juez o Tribunal de la ejecución que extienda a su favor los efectos de la sentencia/s firmes recaídas en los recursos resueltos.

Procesos especiales

La LJCA-1998 ha suprimido el procedimiento especial en materia de personal, aunque subsisten algunas peculiaridades a lo largo del articulado, incluye la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la llamada cuestión de ilegalidad de los reglamentos y el procedimiento en caso de suspensión administrativa previa de acuerdos.

El proceso de protección de derechos fundamentales

Las singularidades de este proceso, que pretendió ser una especie de interdicto administrativo, es decir, un proceso inspirado en los principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eliminación de los requisitos de interposición, en la intervención del Ministerio Fiscal, en la facilitación de la suspensión del acto impugnado y en la reducción de plazos respecto al proceso ordinario.

La LJCA-1998 mantiene el proceso con el mismo carácter preferente y urgente que ya tenía, pero introduce importantes variaciones. La Ley pretende superar la rígida distinción entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protección del derecho fundamental o libertad pública no será factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos. Según la nueva versión, este recurso tiene por objeto hacer valer todas las pretensiones del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado.

El plazo de interposición es de 10 días, que se computarán, según los casos, desde el día siguiente al de la notificación del acto, publicación de la disposición impugnada, requerimiento para el cese de la vía de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolución, sin más trámites.

El escrito de interposición se concibe como un anticipo de la demanda puesto que expresará con precisión y claridad el derecho/s cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso.

Viene después el trámite de admisión del procedimiento especial a cuyo efecto el Juez, en el supuesto de estimar posibles motivos de inadmisión o inadecuación del procedimiento, los comunicará a las partes y lo resolverá en una comparecencia a la que convocará a las partes y al Ministerio Fiscal.

La sentencia, y ésta es una novedad destacable de la modificación introducida por la LJCA-1998, estimará el recurso cuando la disposición, la actuación o el acto incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo (art. 121).

Tramitación especial se da a la prohibición o propuesta de modificación de reuniones, previstas en la LODR que no sean aceptadas por los promotores. El recurso se interpondrá dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la prohibición o modificación, trasladándose a los promotores copia debidamente registrada del recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que ésta remita inmediatamente el expediente. El Tribunal, en el plazo improrrogable de 4 días, y poniendo de manifiesto el expediente si se hubiera recibido, convocará al representante legal de la Administración, al Ministerio Fiscal y a los recurrentes a una audiencia, en la que, de manera contradictora, oirá a todos los personados y resolverá sin ulterior recurso. La decisión que se adopte únicamente podrá mantener o revocar la prohibición o las modificaciones propuestas (art. 122).

La cuestión de ilegalidad de una disposición general

Cuando un juez o tribunal hubiese dictado sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, y no fuere competente para anularla en un recurso directo, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente (art. 27).

Se trata fundamentalmente de un control, suscitado de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha la circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de aplicación y a resolver por el juez competente para el recurso directo. No es, sin embargo, un proceso garantista de los derechos e intereses de las partes intervinientes (art. 126).

Esta novedad, arroja sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la invalidez del reglamento ya aplicado, con el riesgo de ser desautorizado por haber estimado indebidamente un recurso indirecto, lo que lo expone a eventuales acciones de responsabilidad.

El planteamiento de la cuestión de ilegalidad por el juez se hará dentro de los 5 días siguientes a aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habrá de ceñirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo de 15 días, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para fallar la cuestión.

La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, salvo que faltare algún requisito procesal insubsanable, caso en que la declara inadmisible. La sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquélla (art. 126).

Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos de las Corporaciones o Entidades públicas

Suprimidos los controles administrativos directos de las Administraciones territoriales superiores sobre las inferiores, sólo quedan las técnicas impugnativas por razones de legalidad ante el sistema judicial. Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspensivo sobre la actividad cuestionada, dicha suspensión deber ir seguida de la impugnación o traslado de aquéllos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. A ese efecto, en el plazo de 10 días siguientes a la fecha en que se hubiera dictado el acto de suspensión o en el que la Ley establezca, deberá interponerse el recurso mediante escrito fundado, o darse traslado directo del acuerdo suspendido al órgano jurisdiccional, según proceda, acompañado en todo caso copia del citado acto de suspensión.

Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el órgano jurisdiccional requerirá a la Corporación para que en el plazo de 10 días remita el expediente administrativo. Recibido el expediente administrativo, el órgano jurisdiccional lo pondrá de manifiesto junto con las actuaciones, convocándolos para la celebración de la vista, que se dará como mínimo a los 10 días de la puesta de manifiesto del expediente, vista que podrá sustituirse motivadamente por alegaciones escritas.

Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictará sentencia por la que se anule o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensión (art. 127).

Procedimiento para la declaración judicial de extinción de partidos políticos

El procedimiento para la declaración judicial de extinción de un partido político, en el que será parte el Ministerio Fiscal, se regirá por lo dispuesto para procedimiento abreviado con las siguientes especialidades:

En la demanda deberá especificarse en cuáles motivos se fundamenta la petición de declaración judicial de extinción.
El plazo de dos meses para la presentación de la demanda se contará a partir del día siguiente al vencimiento del plazo de seis meses a seguidas del apercibimiento practicado por el Registro de partidos políticos para que el partido en cuestión proceda a justificar que ha realizado la adaptación de sus estatutos a la ley.
Cuando la sentencia declare la extinción del partido, será notificada al registro para que este proceda a la cancelación de la inscripción (art. 127 quinquies).

Última actualización el 29/09/2022