La jurisdicción contencioso-administrativa

La jurisdicción contencioso-administrativa o justicia administrativa es aquella, como ordena la Constitución Española (arts. 103 y 153), que tiene por objeto controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actividad administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifiquen. Así lo reitera la actual LJCA, conforme a la cual, los juzgados y tribunales de esta jurisdicción “conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”.

La jurisdicción contencioso-administrativa o Justicia administrativa, constituye, junto con la civil, penal y laboral uno de los 4 órdenes jurisdiccionales que tienen una estructura orgánica asentada en todo el territorio nacional. En términos de sociología jurídica hay dos rasgos sobresalientes en la Justicia administrativa:

Es una justicia de gran tensión política, porque tiene la dura misión de controlar los actos del poder, lo que en la justicia civil o penal ocurre sólo de forma episódica. Este factor explica que mientras la justicia civil o penal han permanecido inalteradas en sus estructuras y procedimientos desde su diseño decimonónico constitucional, la justicia administrativa ha sufrido verdaderas revoluciones y la doctrina siempre está a la búsqueda de nuevas fórmulas y paradigmas.
Es una justicia que no enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad administrativa, los políticos o funcionarios, sino a los actos administrativos, y que no condena nunca a aquellos sino al conjunto de la ciudadanía, es decir, al Estado.

Otra notable diferencia de la Justicia administrativa con la civil o penal está en la imputación del reproche jurídico de la condena y en sus consecuencias pecuniarias: mientras en la justicia civil y penal es condenado y paga las consecuencias del fallo adverso el propio autor del acto o conducta inválida o ilícita objeto del proceso, en el proceso contencioso-administrativo, el autor del acto administrativo que se enjuicia, y, en su caso, se anula, resulta indemne, sale “ileso” del trance, en el que nunca comparece personalmente, y en su lugar se condena a la Administración, es decir, al conjunto de los ciudadanos.

¿Será acaso la inmunidad que el político y el funcionario disfrutan en la Justicia administrativa el precio satisfecho para que el poder ejecutivo se haya dejado juzgar hasta el fondo de su actividad por el poder judicial?. Sin duda alguna, como también poca duda ofrece que parte de ese precio ha consistido en los privilegios varios que la Administración mantiene en el proceso y que provocan una desigualdad procedimental que se manifiesta fundamentalmente en el carácter revisor del proceso administrativo.

Los modelos orgánicos de justicia administrativa

Las reticencias del Ejecutivo durante el primer constitucionalismo para dejarse enjuiciar por el poder judicial han determinado una evolución progresiva de la Justicia Administrativa, encarnada en los sucesivos modelos que muestran el lento pero continuado abandono del inicial rechazo a que la Administración fuera controlada por los jueces comunes. Un rechazo que en principio llevó a configurar la Justicia Administrativa como una jurisdicción especial integrada en el poder ejecutivo y servida por funcionarios. La presión política a favor de su traspaso a los jueces civiles dio origen a otros dos sistemas:

El sistema armónico español, que consistía en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos tribunales.
Y el italiano, instaurado en 1856 que reparte la competencia entre la Jurisdicción civil y la Administrativa, asignando a la primera los conflictos sobre los derechos y a la segunda los que versan sobre intereses.

Por último, y en eso estamos ahora, la eliminación de las reticencias al control judicial pleno ha llevado a la creación dentro del sistema judicial de un orden propio de la misma entidad y nivel que los otros órdenes jurisdiccionales (civil, penal o laboral) para los asuntos administrativos.

A la técnica de los fueros privilegiados o jurisdicción especial administrativa, separada del sistema común de jueces y Tribunales y servida por funcionarios, responde el primer modelo moderno de Justicia administrativa. Este modelo lo asumimos en España en el art. 58 de la Constitución de Bayona.

De éste sistema que no llego a estrenarse, las Cortes de Cádiz pasan a encomendar todos los asuntos contenciosos de la Administración a la justicia civil, en la que tampoco durarían mucho por las vicisitudes políticas de la época. Del modelo de justicia civil se retorna de nuevo al modelo francés de justicia administrativa que había previsto la Constitución de Bayona y que efectivamente instauran, en 1845, las Leyes de creación del consejo Real (después de Estado) y los Consejos provinciales.

Combatido a sangre y fuego desde las trincheras liberales que veían la Justicia administrativa como un fuero o jurisdicción especial, servida por funcionarios y no por jueces, y por ello sospechosa de parcialidad, “gloriosa”Revolución de 1868 y que trajo después la Constitución de 1869. Tras la restauración canovista y la Constitución de 1876, se llega a una solución de compromiso entre el modelo funcionarial y el judicialista con el llamado sistema armónico, consiste en unos Tribunales en los que se integran jueces de carrera y funcionarios.

Un cuarto sistema, judicial especializado, justamente el más liberal y avanzado de justicia administrativa, surge con la LJCA-1956. Esta Ley, sustituida sin grandes alteraciones por la LJCA-1998 vigente, supone la configuración plena de un sistema judicialista, con la definitiva integración de los Tribunales Contencioso-administrativos en el sistema judicial común, de forma que en estos Tribunales no haya más que jueces, creándose -lo que es una gran novedad en la formación de los jueces españoles- la figura del magistrado especialista de lo contencioso-Administrativo. Este sistema ha sido confirmado por la Constitución Española y la LOPJ, y sigue vigente con la LJCA-1998.

Ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa

¿Es garantista o controladora de la legalidad la Justicia administrativa española? La Justicia administrativa ha sido mutante y ahora persigue ambas finalidades. Nacida como un sucedáneo de la protección de derechos que de otra forma conocerían los jueces civiles, desarrolló lentamente una forma de control de la legalidad al margen de que la actividad administrativa encausada lesionara o no derechos subjetivos.

En la actualidad la justicia administrativa española es una Justicia subjetiva o garantista de derechos de una parte y, al tiempo, una justicia de control de la legalidad. Por ello su ámbito competencial se afirma en términos de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las Administraciones Públicas: “Los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación” (art. 1 LJCA).

Ámbito inicial y su desarrollo

Inicialmente la materia contencioso-administrativa, susceptible de enjuiciamiento, se limitaba a determinados conflictos enumerados en las leyes de creación del Consejo Real o de Estado y de los Consejos provinciales, caracterizados por ser conflictos de derechos en los que se esgrimía una petición sustantiva frente a la Administración (reclamaciones tributarias, daños ocasionados por las obras públicas, impago de sueldos etc.), no admitiéndose un recurso de simple anulación contra cualesquiera actos administrativos.

El ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa se irá ampliando en la Ley de Santamaría de Paredes de 1888 y en el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, hasta que finalmente la Ley de la Jurisdicción de 1956 estableció la competencia jurisdiccional sobre una amplia cláusula general, en la que se estableció que “la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la ley”.

Se admite así en esta Ley el recurso contra reglamentos, y se incorpora la legitimación por interés, aceptándose asimismo el control de la discrecionalidad de la Administración.

Incidencia de la Constitución de 1978, de la LJCA-1998 y de la Ley Orgánica 19/2003: eliminación de ámbitos exentos, extensión del control a la inactividad administrativa, actuaciones materiales y supuestos de responsabilidad civil que impliquen a la Administración

La LJCA-1956 supuso una notabilísima ampliación de la materia administrativa y de las técnicas de control judicial, pero mantuvo todavía determinadas zonas exentas del control judicial, entre las que se encontraban los actos políticos y una lista de actos excluidos por su art. 40 (policía sobre prensa, radio, cinematografía y teatro, ascensos y recompensas militares, expedientes gubernativos militares) y este precepto dejaba, a su vez, abierta la puerta para otras exclusiones por leyes especiales.

Estas últimas barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace saltar la Constitución con los arts. 24, que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, y 106, que encomienda sin excepción alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa. Como consecuencia necesaria de esta regulación constitucional han quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida las materias que la Ley de la Jurisdicción de 1956 exceptuaba del control administrativo, y a partir de aquí ya no es posible establecer excepción alguna, legal o reglamentaria, a dicho control.

Consecuentemente con esa desautorización constitucional, la LJCA-1998 no recoge ya aquellas exclusiones y en particular la referencia al acto político, que considera incompatible “con el principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, verdadera cláusula regia del Estado de Derecho”.

Control de la actividad administrativa de los órganos constitucionales

La CE-1978 ha traído consigo otras necesidades de control de la actividad administrativa que ya estaban introducidas por otras normas legales, pero que no tenían reflejo explícito en la LJCA-1956 y que entran ya en la LJCA-1998 como ámbito ordinario del contencioso-administrativo.

Se trata, en primer lugar, de un control de la actividad puramente administrativa de simple gestión sin afectar al contenido de su específica misión constitucional, que es incontrolable por la jurisdicción contencioso-administrativa. Es el caso de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.

El control por la jurisdicción contencioso-administrativa va más allá de esta actividad en lo que se refiere al Tribunal de Cuentas, cuyas resoluciones en materia de responsabilidad contable son susceptibles de recurso de casación en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento.

Y todavía más en el caso del CGPJ, en que el control se extiende a lo que es su función constitucional específica cual es la sanción de los jueces y el nombramiento de los cargos judiciales.

Lo mismo puede decirse de la Administración Electoral, cuyos actos y actividad son plenamente enjuiciados. En concreto, cabe recurso contencioso-administrativo contra la proclamación de candidaturas por las juntas electorales y otro de similares características contra la proclamación de electos (arts. 49 y 109 LOREG).

El contencioso interadministrativo

Una novedad de la LJCA-1998 ha sido la plena admisión de los conflictos entre AAPP, a los que dedica algunos preceptos específicos, como el que establece que en los litigios entre AAPP no cabe interponer recurso en vía administrativa, pero la Administración que interponga un recurso contra otra podrá requerirla previamente para que modifique su actuación o actúe en el sentido que lo considere obligado (art. 44), o el que regula el procedimiento aplicable a aquellos casos en que una Administración puede suspender los actos o acuerdos de otra debiendo proceder seguidamente a su impugnación ante la Jurisdicción (art.127).

Lo contencioso-administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones prejudiciales

La competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa se afirma por consiguiente por la Ley actual en términos de práctica generalidad sobre todas las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan de los límites de la delegación (art. 1). Además, la Justicia administrativa conoce también incidentalmente de las cuestiones prejudiciales o incidentales no pertenecientes al orden administrativo, pero directamente relacionadas con un recurso contencioso- administrativo, salvo las de carácter penal que, de plantearse, determinarán la suspensión del procedimiento mientras no sean resueltas por los órganos penales a quienes corresponda (art. 4). La decisión, pues, que se pronuncie sobre una cuestión prejudicial o incidental civil no producirá efecto fuera del proceso en que se dicte, y podrá ser revisada por la Jurisdicción correspondiente.

En cuanto a los límites entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción laboral, la primera es competente para los conflictos entre la Administración y los empleados que tienen la condición de funcionarios públicos y la segunda para los que se producen entre la Administración y sus empleados sujetos al Derecho laboral.

En cuanto a la materia disciplinaria militar, pese a ser de naturaleza contencioso- administrativa, la Ley remite su conocimiento a los tribunales militares.

Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio

Debe señalarse también que la LJCA-1998 introduce la novedad de restar de la competencia del juez penal y atribuir al orden contencioso-administrativo y, en concreto, a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública (art. 8.5).

Los órganos jurisdiccionales

Clases

El despliegue territorial de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa ha pivotado siempre sobre una ubicación central (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional), y otra periférica, de asentamiento provincial (Consejos provinciales, Tribunales Provinciales de lo contencioso-Administrativo) o regional desde la LJCA-1956 (Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales, después de los Tribunales Superiores de Justicia).

En la actualidad, tras la LJCA-1998, el nivel periférico comprende tanto el provincial, con los nuevos juzgados de lo contencioso-administrativo, como el regional o autonómico, con las salas de lo contencioso administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas. Otra novedad es el refuerzo del nivel central con la creación de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

En definitiva, el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado, según la LJCA, por los siguientes órganos:

Juzgados de lo Contencioso-administrativo, de los que habrá uno o más en cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital.
Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, pudiendo crearse también Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la Comunidad Autónoma.
Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. La revisión de las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo corresponde a la Sala especial de Revisión del Tribunal Supremo.

La competencia objetiva o por razón de la materia

La regla tradicional de distribución de competencias en el orden contencioso-administrativo consistía en una correlación entre el ámbito de la competencia territorial del órgano administrativo del que proviene el acto recurrido y la del órgano judicial. Sin embargo, en la actualidad esta equiparación sólo se mantiene para la **Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.*, que enjuicia los actos y disposiciones emanados del Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno. A esta Sal se asigna también la competencia para conocer de los recursos contra los actos recurribles de otros órganos constitucionales: CGPJ, Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo y la Junta Electoral Central.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional conocerá:

De los recursos contra las disposiciones generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general, y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación funcionarial;
De los recursos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso los dictados por órganos con competencia nacional.
De los recursos contra los convenios de las Administraciones Públicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.
De los actos económico-administrativos dictados por el Ministro de Economía y Hacienda y por el Tribunal Económico-Administrativo Central (excepto art. 10.1).
De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo.
Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.
De los recursos contra los actos del Banco de España y del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (Ley 9/2012).

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo conocen de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos que tengan por objeto:

En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, o a las materias sobre personal militar atribuidas a la Audiencia Nacional.
En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado que consistan en multas superiores a 60.000 € y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que excedan de 6 meses.
En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que se interpongan contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional.
En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 €.
En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político.
f) En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en materia de disciplina deportiva.

Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con:

Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales.
Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial.
Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regionales y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa.
Las resoluciones dictadas por el TEAC en materia de tributos cedidos.
Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autónomas, así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los términos de la legislación electoral.
Los convenios entre AAPP cuyas competencias se ejerzan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma.
La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión.
Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiación forzosa.
Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas competentes para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.
Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en materia de contratación previsto en el art. 311 LCSP, en relación con los contratos incluidos en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones locales.
Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de Recursos Contractuales.
Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.

Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los Juzgados de los Contencioso-Administrativo, de los correspondientes recursos de queja y el conocimiento de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los mismos, y de los recursos de casación para unificación de doctrina y en interés de la Ley, como asimismo de las cuestiones de competencia entre los jurisdicción contencioso-administrativa con sede en la Comunidad Autónoma.

Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, de ámbito provincial, conocerán, en única o primera instancia, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico. Conocerán, asimismo, en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administración de las Comunidades Autónomas, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:

Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.
Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 € y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.
Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 €.

Conocerán también de los recursos contra la Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela. Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.

Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración periférica del Estado, de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales.

Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública; la autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental, y las autorizaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular, éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.

La segunda instancia o apelación está atribuida, únicamente, a las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, competentes, respectivamente, para las apelaciones de los autos y sentencias de los Juzgados provinciales y de los Juzgados centrales de lo Contencioso-administrativo.

Los recursos de casación se atribuyen a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, limitadamente a la casación por unificación de doctrina y en interés de la Ley, y a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para las diversas modalidades de casación.

Por último, los recursos de revisión corresponden a las Salas de Revisión de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y a la Sala Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional los que se interpongan contra las resoluciones de los Juzgados Centrales. Y a la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo la revisión de las resoluciones de las Salas de la Audiencia Nacional, de los Tribunales Superiores de Justicia y de las secciones del propio Tribunal Supremo.

A tener en cuenta que las referencias que se hacen a la Administración del estado, Comunidades Autónomas y entidades locales comprenden a las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a cada una de ellas.

La competencia territorial

La existencia de órganos judiciales con la misma competencia objetiva pero que actúan en ámbitos territoriales distintos (Salas Tribunales Superiores de Justicia o Juzgados provinciales) o sobre el mismo territorio (varios Juzgados en la misma provincia o los varios Juzgados centrales) obliga a precisar a cuál de ellos se asigna la competencia.

Con carácter general la competencia se atribuye al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado la disposición o el acto originario impugnado. Esta regla admite dos excepciones:

Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones Públicas en materia de personal, propiedades especiales y sanciones será competente, a elección del demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscripción tenga aquél su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario impugnado.
Cuando se impugnen planes de ordenación urbana y actuaciones urbanísticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervención administrativa en la propiedad privada la competencia corresponderá al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados.

Las anteriores reglas no se aplican cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y fueran diversos los Juzgados o Tribunales competentes, en cuyo caso la competencia vendrá atribuida al órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto originario impugnado (art. 14).

La distribución de asuntos entre las diversas Salas de un mismo Tribunal, o entre las diversas Secciones de una misma Sala, es atribuida a la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos (art. 17).

Las partes en el proceso contencioso-administrativo

La condición de demandante y demandado

Son partes activas o demandantes las que ejercitan el derecho de acudir ante el juez afirmando la titularidad de un derecho o un interés y solicitando una pretensión, y son partes pasivas o demandadas los sujetos contra quienes se dirige esa pretensión y que se resisten o se oponen a concederla.

En el proceso contencioso-administrativo, como en todo proceso, se enfrentan dos partes:

Parte demandante, que es la que inicia el recurso o la acción.
Parte demandada, aquella frente a la que la acción o recurso se dirige.

La particularidad del proceso contencioso-administrativo radica en que por regla general estos papeles están asignados previamente, de forma que los ciudadanos titulares de los derechos e intereses legítimos lesionados por el acto o actividad administrativa asumen la carga de ser demandantes y la Administración, autora del acto, la posición más cómoda de demandada.

Los particulares, sin embargo, además de recurrentes, pueden estar en la posición de demandados en dos supuestos:

En el proceso de lesividad: La Administración autora del acto lo impugna previa declaración de lesividad en el plazo de 4 años. La posición de demandado la asumirá entonces el titular de los derechos o intereses legítimos cuya revocación pretende la acción de lesividad (art. 43).
Cuando los particulares u otros entes públicos entran en el proceso como codemandados, es decir, demandados juntamente con la Administración autora del acto recurrido, porque sus derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por las pretensiones del demandante (art. 21.1).

¿A quién se atribuye la condición de Administración demandada cuando son dos los intervinientes en la producción de una acto, una como autora y otra como fiscalizadora? La LJCA entiende en ese caso por Administración demandada el organismo autor del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio, y la que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición (art. 21.2).

La determinación de la parte demandante y la demandada se separa de estas reglas generales y ofrece problemas en el caso de los contenciosos interadminsitrativos, es decir, enfrentamientos contenciosos entre las Administraciones territoriales. Después de la Constitución de 1978 las relaciones entre éstas se han judicializado de tal manera que caben todas las variantes de conflictos contencioso-administrativos entre unas y otras.

En principio será parte demandante la Administración que toma la iniciativa de formular frente a la otra el requerimiento para que derogue la disposición, anule o revoque el acto. Pero si la parte demandada, al margen de contestar o no al requerimiento, dicta a su vez otro nuevo acto sobre la misma materia se plantea un problema cuya solución más razonable parece la vía que la Ley ofrece de que el primer requirente acumule en su demanda cuantas pretensiones tengan una conexión directa entre sí.

Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa

Como en el proceso civil también el contencioso-administrativo se distingue entre capacidad para ser parte y capacidad procesal.

Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas físicas y jurídicas que tienen capacidad con arreglo al Derecho civil y además los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, las cuales también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente (art. 18 LJCA).

En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen capacidad procesal, esto es, aptitud para participar en el juicio, además de que la ostenten con arreglo a la LEC, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela (art. 16).

La representación de las partes deberá conferirse a un procurador con poder al efecto y la defensa encomendarse a un abogado. Pero cuando actúen ante los Juzgados provinciales o centrales, las partes pueden otorgar la representación al mismo abogado que lleva la defensa, en cuyo caso será a éste a quien se notifiquen las actuaciones (art. 23).

La legitimación

La parte en un proceso ha de ostentar, además de capacidad procesal, la legitimación adecuada, que consiste en una especial conexión con la pretensión que ha de sustanciarse en el proceso, es decir, que le afecte, que le vaya algo en ello.

De acuerdo con la LJCA, “Están legitimadas las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o un interés legítimo” (art. 19.1). Pero aunque la ley no lo explicite es preciso el concepto de lesión, es decir, que ese derecho o interés hayan sido agredidos por la disposición, acto, inactividad o vía de hecho de la Administración.

La legitimación por lesión de un derecho es precisa cuando el recurrente pretende, además de la anulación del acto o disposición impugnado, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y/o además, el resarcimiento de daños y perjuicios. La misma legitimación requiere el recurso contra la inactividad de la Administración, que ha introducido la LJCA-1998, porque en este caso lo que se reclama es el derecho a una prestación concreta cuya titularidad deberá acreditarse.

¿Y que se entiende por interés? El Tribunal Supremo describe el interés para recurrir como aquél que, de prosperar el recurso, produciría algún beneficio o evitaría un perjuicio de cualquier tipo al accionante. Por su parte el Tribunal Constitucional ha afirmado que la fórmula de interés legítimo a que se refiere el art. 24.1 CE es más amplia que la de interés directo de la anterior LJCA-1956, comprendiendo también los intereses indirectos.

Desde la perspectiva de la legitimación de las personas públicas conviene hacer algunas precisiones: que no están legitimadas para recurrir los actos y disposiciones de una Administración pública, los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente, como es el caso de los miembros de las corporaciones locales que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos (art. 63.1), ni las entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las entidades Locales, respecto de la actividad de la administración de la que dependan, salvo aquellas Administraciones a las que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía, como es el caso de la Universidad.

Objeto del recurso

La LJCA incluye en la temática del objeto del recurso contencioso- administrativo la delimitación de la actividad administrativa impugnable, de una parte, y las pretensiones de las partes, de otra, regulando después cuestiones menores como la acumulación de pretensiones y la cuantía del recurso.

El proceso contencioso-administrativo puede tener por objeto, como dice la LJCA, un acto expreso o presunto o una disposición general, una inactividad o una actuación material constitutiva de vía de hecho.

Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos

El recurso contencioso-administrativo es admisible, en la hipótesis más tradicional y común, contra actos expresos o presuntos que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite. La LJCA-1998 ha extendido el concepto de acto de trámite, antes referido a los que decidían directa o indirectamente el fondo del asunto o determinaban la imposibilidad de continuar el procedimiento, y que ahora comprende también los que producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

La impugnación de las disposiciones de carácter general puede ser directa o indirecta de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en este caso en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. En todo caso, la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto, no impiden la impugnación de los actos de aplicación invocando el mismo fundamento (art. 26).

La LJCA-1998 ha introducido la cuestión de la ilegalidad del reglamento, por la que cuando un Juez o Tribunal haya dictado sentencia firme estimatoria del recurso contra un acto administrativo por considerar ilegal el contenido del reglamento aplicado pero no fuera competente para conocer del recurso directo contra éste, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo (art. 27).

Tanto en el caso de la impugnación de actos como de reglamentos, las pretensiones ejercitables son dos: de anulación, y de plena jurisdicción.

En el recurso de anulación la pretensión se ciñe a la anulación de un acto o disposición o, como dice la Ley, a la declaración de no ser conforme a derecho.

En el recurso de plena jurisdicción, en el que el recurrente además de la anulación exige, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios (art. 31).

Sobre la anterior materia impugnable opera la inadmisibilidad del recurso de los llamados actos consentidos, es decir, “los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma” (art. 28).

De esta forma, como ya vimos, el cierre de la vía judicial se produce en cualquier momento en que un acto administrativo no ha sido recurrido en vía administrativa, dejando transcurrir el plazo previsto, o por no haberlo sido en la vía judicial si dicho acto pone fin a la vía administrativa.

El recurso contra la inactividad de la Administración

La LJCA-1998 ha introducido el recurso contra la inactividad de la Administración, con la que se abre la posibilidad de que el juez condene a la Administración a dictar un acto o realizar una determinada actividad, una acción muy distinta de la acción de anulación por la que se persigue la simple declaración de invalidez.

Este recurso contra la inactividad de la Administración se admite en dos supuestos:

Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas.
Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes.

En ambos casos, “el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos que estén establecidas” (arts. 29 y 32.1).

La ampliación de las garantías frente a la Administración que aporta esta regulación no es tan amplia como parece porque, por un lado, esta vía está sujeta a minuciosas cautelas, como la limitación de esta acción a “prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción” o la prohibición a los órganos judiciales de “sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad (…)”.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que en la anterior regulación el particular no estaba inerme ante la inactividad administrativa, pues podía hacer una solicitud a la Administración y esperar a que por el transcurso del plazo se entendiera desestimada su petición para después recurrir contra ella en vía judicial pidiendo la anulación de la desestimación presunta y la condena de la Administración a satisfacer la pretensión solicitada. En la nueva regulación, la situación no es muy diferente, pues quienes tienen derecho a la prestación concreta “pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación y si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración”.

El recurso contra la vía de hecho

La materia administrativa recurrible incluye también la vía de hecho, entendiendo por tal aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase. Pero, prácticamente, la vía de hecho es el cauce adecuado para reaccionar contra la Administración cuando priva o invade la propiedad o inquieta la posesión de bienes ajenos sin seguir el procedimiento establecido (ordinariamente el expropiatorio). Estamos, pues, ante una acción declarativa y de condena, en cierto modo interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con las medidas cautelares.

Con esta modalidad se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase.

En la vía de hecho, a diferencia de los supuestos anteriores, no es necesario preparar la acción siguiendo una previa fase “gubernativa” aunque potestativamente el interesado podrá formular un requerimiento a la Administración actuante, intimando la cesación de la actividad administrativa perturbadora. Si dicha intimación no hubiera sido formulada o no hubiere sido atendida dentro de los 10 días siguientes a la presentación del requerimiento, el interesado podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo (arts. 31 y 32).

El régimen de las pretensiones

Las pretensiones del proceso contencioso son: limitadoras de los poderes del juez, acumulables, ampliables, y cuantificables.

Limitadoras de los poderes del órgano jurisdiccional, pues éste deberá juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. No obstante, el Juez puede provocar una clarificación de las posiciones de las partes si al dictar sentencia estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición.

La acumulación de diversas pretensiones en un mismo proceso es posible siempre que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación, o bien cuando se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa. La acumulación puede ser pedida por las partes o acordada de oficio por el órgano jurisdiccional previa audiencia de éstas.

Es posible también, antes de que se dicte sentencia, solicitar la ampliación del recurso a cualquier acto, disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recurso en tramitación la relación antes dicha para la acumulación, así como cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra los actos presuntos de la Administración se dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida (y esta fuera, obviamente, desfavorable para el recurrente, pues en otro caso podrá desistir del recurso interpuesto).

En cuanto a la cuantificación de las pretensiones, la cuantía del recurso contencioso- administrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislación procesal civil, con determinadas especialidades (art. 40), y será fijada por el órgano jurisdiccional una vez formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su parecer al respecto.

Última actualización el 29/09/2022