Los recursos administrativos
Los recursos administrativos
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la vía judicial y laboral, suprimidas por innecesarias por la LPAC, eran instituciones de similar finalidad y contenido. En ambos casos se trata de abrir una primera vía de revisión de la actividad administrativa ante la propia Administración a instancia de los interesados lesionados en sus derechos o intereses; pero además, estas técnicas quieren impedir que la Administración resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales contencioso-administrativo, civiles o laborales.
Los recursos administrativos, al igual que las reclamaciones previas a la vía judicial civil o laboral, ahora suprimidas, suponen, en principio, una garantía del particular, al que se permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta administrativo ante la propia Administración autora del acto; pero, de otra parte, y en abierta contradicción con esa naturaleza, y finalidad garantista, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administración, pues con este filtro puede retrasar en su favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.
Los recursos administrativos se ven por el legislador más como un privilegio de la Administración que como una garantía del administrado. Ahora bien, el verdadero “privilegio” de la Administración no ha estado tanto en condicionar el inicio del proceso contencioso-administrativo a la interposición previa de un recurso administrativo, cuando en la conversión de los fugacísimos plazos de interposición de recurso de alzada (un mes) y contencioso-administrativo (2 meses) en plazos de prescripción de los derechos sustantivos.
Clases de recursos y disposiciones comunes
La LPAC mantiene los siguientes recursos:
- Recurso de alzada,
- Recurso de reposición, como previo a la vía contenciosa y,
- Recurso de revisión, con carácter extraordinario.
El objeto de los recursos administrativos son las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derecho e intereses legítimos.
Novedad en la LPAC es la posibilidad de que por medio de otras leyes se produzca una sustitución del recurso de alzada y reposición, respetando su carácter potestativo, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas en supuestos determinados.
La impugnación de las disposiciones administrativas de carácter general, que no pueda hacerse directamente a través de un recurso administrativo, se formalizará, sin trámite previo alguno, directamente ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa; mientras que la impugnación indirecta deberá hacerse ante el órgano que dictó la disposición, siempre que se funde únicamente en la nulidad de la disposición.
Contra los actos y resoluciones que ponen fin a la vía administrativa no procederá nunca el recurso de alzada pero sí el potestativo de reposición. Estos son:
- Las resoluciones de los recursos de alzada.
- Las resoluciones de los procedimientos dictados por órganos colegiados o Comisiones específicas que sustituyan al recurso de alzada.
- Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
- Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
- La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
- La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora.
- Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
Además en el ámbito estatal, ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
- Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
- Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
- Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en materia de personal.
- En los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección.
El escrito de interposición del recurso deberá contener los siguientes extremos:
- El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
- El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
- Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
- Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación.
El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.
Como causas de inadmisión la Ley establece: la falta de competencia del órgano administrativo, en cuyo caso del recurso deberá remitirse al órgano competente; la falta de legitimación del recurrente; que se trate de un acto no susceptible de recurso; el transcurso del plazo de interposición; y en fin, que el recurso carezca de fundamento.
En cuanto a la eventual suspensión del acto recurrido, la Ley parte del principio de que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. No obstante, el órgano competente, previa ponderación razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
- Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.
La Ley contempla también la posibilidad de una suspensión automática. Esta tiene lugar cuando transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto.
El acuerdo de suspensión podrá adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución. La Ley contempla también una hipotética prolongación de la suspensión a la vía contencioso-administrativa.
Antes de la resolución del recurso tiene lugar la audiencia de los interesados “cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario”.
La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión, decidiendo sobre cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados.
Un supuesto singular se plantea cuando diversos recurrentes han presentado “una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial frente a uno de ellos”. En tal caso el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.
El recurso de alzada
El sistema de recursos administrativos arranca con el recurso de alzada, recurso jerárquico, en cuanto permite al órgano superior corregir la actuación del inferior y al tiempo precisar que el acto eventualmente recurrible ante la jurisdicción contencioso-administrativa lo es realmente de la cúspide que encarna la voluntad de la Administración, por haber agotado la vía administrativa.
El recurso de alzada puede considerarse como el recurso común en la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas en las que se da una estructura jerárquica de dos o más niveles. Sin embargo no tiene apenas sentido aplicado contra los actos de los Entes Locales, pues al producirse la mayoría de las resoluciones como decisiones del Presidente o Alcaldía de las Corporaciones Locales o del Pleno, no encuentra muchas posibilidades de aplicación, sobre todo en los pequeños municipios.
La interposición del recurso de alzada se hará por el interesado ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo ante el competente en el plazo de 10 días, con su informe y una copia completa y ordenada del expediente.
El plazo para la interposición del recurso será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 3 meses.
La resolución corresponde al órgano superior del que dictó el acto recurrido. A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos, o en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
El plazo máximo para notificar la resolución será de 3 meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución expresa, se podrá entender desestimado el recurso, salvo que éste se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.
Contra la resolución de un recurso de alzada, no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en la Ley.
El recurso potestativo de reposición
El recurso de reposición es un recurso que con carácter potestativo se puede interponer contra los actos que agotan la vía administrativa, y antes de recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Es la última posibilidad de arreglo antes de un enfrentamiento judicial.
Pueden ser objeto de recurso de reposición los mismos actos que lo son del recurso de alzada, es decir, los actos y las resoluciones y actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, siempre y cuando dichos actos o resoluciones hayan puesto fin a la vía gubernativa.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 3 meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. A su vez, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes, si bien contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
El recurso de revisión
El recurso de revisión es un recurso extraordinario que se interpone contra los actos que agoten la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, es decir, contra actos firmes y consentidos, y se resuelven por el mismo órgano administrativo que los dictó.
Los motivos por los que puede interponerse el recurso de revisión son los tradicionales de los recursos extraordinarios, y son:
- Cuando al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. No se exige que el error sea manifiesto, con lo que por esta vía cualquier revisión sobre los supuestos fácticos del acto recurrido es ya posible. Este motivo acerca notablemente el recurso de revisión al común, sea de alzada o reposición, pues siempre que exista una discrepancia sobre los hechos se dará la vía de la revisión.
- En segundo lugar, la revisión puede fundarse en la aparición, después de dictado el acto, de nuevos documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolución.
- El tercer motivo se da cuando en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
- La cuarta causa de revisión es que “la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme”.
En definitiva, el recurso de revisión en cierto modo ha devenido en un recurso común, no jerárquico, que permite el control a posteriori de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta la resolución recurrida.
El plazo para interponer el recurso de revisión es de 4 años a partir de la fecha de la notificación si el recurso se funda en el error de hecho, y de 3 meses si el recurso se funda en los restantes motivos.
La resolución de los recursos de revisión puede ser resuelto por el órgano superior y también, si no se había agotado la vía administrativa, por el titular de la competencia que hubiera dictado el acto cuya revisión se pretende.
El recurso se entenderá desestimado si transcurren más de 3 meses sin que se resuelva, quedando entonces expedita la vía contencioso-administrativa.