La actividad sancionadora de la Administración

La potestad sancionadora de la Administración y su inicial incompatibilidad con el principio de división de poderes. Sistemas comparados y movimiento despenalizador

Una de las actividades de la Administración española es la de sancionar a los ciudadanos, compitiendo con los Tribunales penales. La mayor parte de las leyes administrativas especiales incluyen un capítulo dedicado a tipificar las infracciones a su normativa que son merecedoras de castigo, al tiempo que atribuyen a la Administración la competencia para imponer sanciones (normalmente multas). A esta potestad se acompaña, a veces, la posibilidad de decretar una indemnización por daños y perjuicios en favor de la propia Administración.

El Derecho comparado ofrece en este momento diversas soluciones que van desde la respetuosa con el principio de división de poderes entendido como reserva del monopolio represivo a los jueces (Inglaterra y en gran medida Francia), hasta países en que mantienen la tradición jurídica de un cierto poder sancionador de la Administración, pasando por aquellos que han evolucionado de la primera a la segunda posición, a través de leyes despenalizadoras que al tiempo han procedido a una codificación de las reglas y principios aplicables a esta actividad administrativa.

Sistemas que, en principio, garantizan el monopolio represivo de los Tribunales. Los Derechos anglosajón y francés

El Derecho anglosajón parte del monopolio de los jueces y tribunales para la imposición de penas. Se trata de un axioma incontrovertible, no solo del Derecho inglés, sino también en EEUU y en todo el sistema del common law. El principio se remonta al famoso art. 2 de la Carta Magna por el que los barones impusieron al Rey que ningún hombre libre, pudiera ser detenido, preso, exiliado, ni de ningún modo arruinado, sino por legale iudicium parium y según la lex terrae.

El art. 2 de la Carta Magna encontrará después un importante complemento en la doctrina Chef Justice Coke, en el caso de las “Prohibiciones del Rey”.

En el Derecho francés, como dice Rivero, “la tradición liberal prohíbe al ejecutivo entrar en el campo de la represión”, los jueces y Tribunales monopolizan también la punición de las conductas, cuando estas afectan a la legislación administrativa, a través de los Tribunales de policía dentro de la justicia penal, en el que se da una triple clasificación de las conductas punibles: crímenes, delitos y contravenciones; y tres clases de Tribunales: los citados de policía, los Tribunales correccionales y los Tribunales para crímenes.

Los primeros son Tribunales penales, servidos por jueces, integrados en el sistema judicial común. Las conductas de dichos Tribunales corrigen fundamentalmente,las infracciones a la legislación administrativa, pero integradas en el sistema penal.

Fuera del sistema judicial común se sitúa el denominado contencioso de represión, en el que no se da una competencia sancionadora de la Administración activa, que se limita a instruir el expediente de contratación de los hechos internacionales, remitiéndolo para su resolución al Tribunal administrativo.

El Derecho francés ofrece un eficaz sistema de articulación entre los Tribunales penales y la Administración, de forma que esta no se sienta desprotegida ante ellos, ni aquellos sobrepasados por el agobiante factor cuantitativo de las infracciones administrativas.

Contra la masificación de las infracciones en el proceso penal actúan la técnica de la multa de composición y el procedimiento simplificado y la multa a forfail, que permite resolver los casos pendientes sin necesidad de un juicio completo.

Ordenamientos sin monopolio represivo de los jueces: los casos de Austria y Suiza

Austria y Suiza mantuvieron durante el siglo pasado y el presente, la competencia sancionadora de la Administración.

En Austria nada impide que una misma autoridad sea judicial o administrativa, desempeñe a la vez funciones materialmente administrativas y judiciales.

Austria ha sido la primera nación en dictar una Ley Penal Administrativa, la de 21 de junio de 1925, ley que supuso la primera regulación unitaria del Derecho penal administrativo, precursora de las dictadas en Alemania e Italia.

El Código Penal-Administrativo austriaco contiene en su primera parte los preceptos generales del Derecho Penal administrativo material, y en la segunda una regulación procesal unitaria, que confirma un proceso o procedimiento puramente administrativo, dejando el establecimiento de los tipos a las leyes administrativas especiales.

En Suiza, la actividad administrativa, ha conservado numerosas competencias punitivas, lo que tiene un reconocimiento explícito en el Código Penal y en la Constitución.

La atribución de potestad sancionadora a la Administración a través de la despenalización en Italia y Alemania

En el ordenamiento en los países citados, así como en Portugal, se han producido operaciones legislativas de despenalización de determinadas conductas antes insertas en el sistema penal que ha llevado a dotar a sus respectivas Administraciones de amplios poderes represivos, operación que se ha acompañado de una regulación material y procedimental de la actividad sancionadora de la Administración.

La despenalización consiste en la configuración de determinados ilícitos penales como ilícitos de carácter civil o administrativo cuya represión encuentra en la vía administrativa una primera respuesta sin perjuicio de la posterior intervención del juez penal o civil.

Antes de la despenalización, la característica tradicional del sistema italiano al igual que el francés fue, sin embargo la de atribuir a los Tribunales penales el castigo de las infracciones a la legislación administrativa sin reserva a la Administración de un poder sancionador directo, regla formalmente establecida por la Ley de 1865.

La Ley de 1981 ha modificado el sistema penal, regulación sobre aspectos substanciales (legalidad, culpabilidad, exclusión de responsabilidad, concurso de personas.

El sistema italiano ofrece menos garantía que el alemán.

En cuanto al Derecho alemán, los autores, sostienen la tesis de la diversa naturaleza de las sanciones administrativas y de las penales. El Derecho penal de Policía era un Derecho Penal de los órganos administrativos, que no se caracterizaba por peculiaridades correspondientes a una supuesta índole propia de su injusto tipo jurídico material frente al denominado Derecho penal criminal.

Con la Ilustración dieciochesca aparece la tendencia al monopolio judicial visible en la Ordenanza prusiana para una mejor organización de los organismos provinciales de policía y de finanzas de 1808, que privó en todo el país a los órganos administrativos de la justicia penal que ejercían hasta entonces y la trasladó a los Tribunales, disolviendo las Diputaciones de justicia de las Cámaras de Policía, aunque respetando las convenciones policiales locales, si bien con apelación a los Tribunales.

El Código Penal prusiano de 1851 graduó después al modo francés todas las acciones punibles en crímenes, delitos y contravenciones.

Al terminar la II Guerra Mundial, Alemania redujo el sistema sancionador que tenía la administración. En cambio en Francia y Rusia se mantuvo la potestad sancionadora en los términos de pequeñas sanciones de multas y arrestos de15 días, hasta que entró en vigor la ley para el restablecimiento de la unidad jurídica en la organización de Tribunales de 1951.

Tratando de diferenciar esa categoría de ilícitos del orden administrativo de los ilícitos penales, la citada Ley de 1949 estableció las siguientes reglas:

1. La infracción por su extensión o su repercusión es susceptible de perjudicar la capacidad de rendimiento del orden económico estatalmente protegido.
2. El autor manifieste con la infracción una actitud de menosprecio por el orden económico estatalmente protegido, en su totalidad o en singulares ámbitos, en especial por el hecho de haber actuado profesionalmente, por codicia reprobable o de modo irresponsable, o haber obstinadamente reiterado la infracciones.
3. En todos los demás casos, la infracción constituye una infracción del orden administrativa.

El anárquico desarrollo de la potestad sancionadora administrativa en el Derecho español

El inicial monopolio judicial del poder represivo en el constitucionalismo gaditano y sus excepciones en el siglo XIX

La Constitución de Cádiz consagra el monopolio represivo de los jueces y Tribunales al atribuirlas la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en los juicios criminales (arts. 242 a 248) y al prohibir al Rey, prohibición de la que habrían de responder el secretario de Despacho.

Nuestra doctrina administrativa del siglo XIX, a diferencia de la francesa y debido quizás al desorden judicial imperante, es consciente de que es necesario reconocer un poder represivo a la Administración, aunque en términos muy moderados.

El Consejo de Estado, con ocasión de resolver los conflictos entre la Administración y los Tribunales, justificó también ese poder sancionador administrativo en la necesidad de la actuación eficaz de la Administración. En 1846 se sostiene la tesis de la independencia del poder sancionador administrativo, en función de que la actividad de la Administración debe ser libre y desembarazada sin perjuicio de la responsabilidad de sus agentes.

La tónica de la legislación sectorial administrativa decimonónica es atribuir al poder judicial la aplicación de toda infracción prevista en ella.

Politización y crecimiento de la potestad sancionadora en la dictadura de Primo de Rivera y en la II República

En la dictadura de Primo de Rivera los poderes sancionadores de la Administración se disparan. El CP de 1928 estableció que las ordenanzas y reglamentos no podrían establecer penas privativas de libertad directas ni subsidiarias, superiores alas del Libro III del CP.

Con la caída de la Dictadura y el advenimiento de la II República cambiaría el signo de la legislación administrativa sancionadora habría de desengañarse a la vista de las regulaciones de que fue objeto en la Ley de Defensa de la República, en la Ley de Orden Público de 1933 y en la legislación local de 1935. La II República fue en efecto, inconsecuente en este punto con los principios democráticos y liberales que la inspiraban y no menos dura en el diseño de la represión administrativa que lo fue la Dictadura. La Ley de Defensa de la República de 1931 apuntó directamente contra los desafectos al nuevo régimen político.

La Ley definía como actos de agresión a la República: la difusión de noticias que puedan quebrantar el crédito o el orden público, toda acción de redunde en menosprecio de las instituciones del Estado, la apología del régimen monárquico, el uso de emblemas, insignias o distintivos alusivos, la suspensión de industrias de cualquier clase sin justificar, las huelgas no anunciadas, declaraciones por motivos ajenos alas condiciones de trabajo, la alteración injustificada del precio de las cosas, la falta de celo y las negligencia de los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones.

La Ley de Defensa de la República nació como temporal hasta la disolución de las Cortes Constituyentes, trasmitió su espíritu a la Ley de Orden Público de 1933. Tres son las innovaciones de esta Ley:

1. La definición de orden público.
2. La atribución al ejecutivo, sin necesidad de contar con le Parlamento.
3. La atribución a la autoridad gubernativa de facultades sancionadoras ordinarias fiera de la declaración formal de los estados de excepción.

En el ámbito local, la Ley Municipal de 1935 mantuvo la atribución de la potestad sancionadora al alcalde por la infracción de ordenanzas y bandos municipales. Estas facultades del alcalde eran independientes de las que le correspondían como Delegado del Gobierno.

El sistema sancionador en el régimen de Franco

La dictadura del general Franco heredó una potestad sancionadora en las autoridades gubernativas. Hubo un crecimiento espectacular del poder sancionador en todos los ámbitos de la intervención administrativa sectorial. Destacamos la aprobación de un procedimiento que unido a los esfuerzos doctrinales y jurisprudenciales permitirá el desarrollo de un sistema de garantías en vía administrativa y judicial muy avanzado que ha llegado a nuestros días.

La insuficiencia del sistema penal como causa del exorbitante poder sancionador de la Administración española

Ausencia de funcionarios públicos del proceso penal y supresión de su participación en la actividad administrativa de constatación de las infracciones

Los funcionarios públicos, y con relación a los hechos que afectan a su actividad administrativa, pueden estar y actuar bien como auxiliares de los órganos jurisdiccionales, ejerciendo con determinadas prerrogativas las funciones de policía judicial, bien como una de las partes del proceso actuando como Ministerio Fiscal, llevando la acusación de las infracciones a la legislación administrativa que tienen a su cargo.

En el primer caso, en cuanto órganos dependientes de la Administración de justicia encargados de la averiguación y comprobación de los delitos y el descubrimiento de los delincuentes, nuestro ordenamiento jurídico atribuía cierta participación a los funcionarios (arts. 282 a 288 LECrim).

Pero esta actividad fue eliminada por RD 749/1987 sobre regulación de la Policía Judicial. En ningún caso, pues, los funcionarios no policiales, no obstante ejercer actividades inspectoras, constituyen, u ostentan, el régimen de policía judicial.

Los funcionarios tampoco son, ni han sido, en España miembros del Ministerio Público, al que solo pertenecen los funcionarios integrados en los Cuerpos que lo componen. Su misión queda reducida al envío del dossier del asunto o del testimonio de particulares al Ministerio Fiscal.

Ambigüedad en torno a la naturaleza y carácter del Ministerio Fiscal

A la falta de integración de los funcionarios de la Administración que ejercen funciones inspectoras en el Ministerio Fiscal, se suma la circunstancia de que los miembros del Ministerio Fiscal, dadas la forma de su reclutamiento, sus condiciones de carrera y su enfática vinculación al principio de legalidad, resultan ser un cuerpo de funcionarios judiciales en los que descansa a través del juego del principio acusatorio, una parte esencial del proceso penal.

Funcionarios o jueces, la realidad sociológica muestra que los fiscales tienden más a ser los defensores en el proceso de la sociedad, del interés general, que de lo intereses concretos de las Administraciones Públicas.

La rigidez de la regla nulla poena sine iudicio

La creciente multiplicación de las infracciones a la legislación administrativa exige confiar en el juez hasta el punto de aceptar la posibilidad de condenas sin procesos, porque se produce un consentimiento sancionador, bien porque toda la garantía se desplaza al otorgamiento a aquel de un recurso especialmente enérgico que no solo suspende los efectos del acto sancionador, sino que invalida y anula la resolución sancionadora contra la que se dirige, forzando al órgano a un nuevo juicio.

Fundamento constitucional y límites de la potestad sancionadora

La potestad sancionadora de la Administración ha sido convalidada por el art. 25.1 CE que al establecer el principio de legalidad en materia punitiva, se refiere a la penal y a la administrativa: “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta, o infracción administrativa, según la legislación vigente” y en el párrafo 3 de este artículo dice “la administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad”. También el art. 45.3 CE reconoce la licitud de las sanciones impuestas por la administración a quienes violen la legislación referente al medio ambiente.

Consecuentemente con estos preceptos el Tribunal Constitucional ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración en diversos pronunciamientos y sobre todo en las sentencias 77/1983 en la que ha establecido las condiciones y límites para la imposición de sanciones administrativas en los siguientes términos:

1. Sujeción de la potestad sancionadora al principio de legalidad.
2. Interdicción de las penas de privación de libertad (éste límite no es aplicable al régimen disciplinario).
3. El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE.
4. La subordinación de la potestad sancionadora de la Administración a la autoridad judicial, que consiste en el control posterior de los actos sancionadores por la jurisdicción contencioso-administrativa y la preferencia de la jurisdicción penal para aquellos hechos susceptibles de ser enjuiciados por ambas jurisdicciones.

El Tribunal Constitucional ha considerado también inexcusable la concurrencia del elemento de la culpabilidad. Sin embargo, dicho tribunal no se ha planteado los límites cuantitativos de la potestad sancionadora, cuestión ineludible si como afirma, la potestad sancionadora de la Administración es “auxiliar de la penal” que corresponde a los tribunales de Justicia. En contra de ese carácter subordinado, la realidad es que las multas administrativas superan en cientos de millones los límites establecidos con carácter general para las penas de multa por delito en el CP, que fija entre cien mil y un millón de pesetas la de mayor gravedad.

Reserva de ley y tipicidad

El art. 25 CE se refiere al principio de legalidad en materia penal, estableciendo que “nadie podrá ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente”. En una interpretación amplia, este precepto implica además de la exigencia de ley habilitante o de reserva de ley, la traslación a la actividad administrativa sancionadora del principio de tipicidad, de irretroactividad de la norma sancionadora y retroactividad de la más favorable, prohibición de analogía y del doble castigo (bis in idem) y en general, la aplicación de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado.

Desde la perspectiva de reserva legal, el empleo por el constituyente del término “legislación” no ha creado problemas en el derecho penal, porque el Tribunal Constitucional se ha precipitado a declarar que en éste se da una reserva absoluta de Ley, que debe ser orgánica cuando se limiten derechos fundamentales.

Sin embargo, para el Tribunal Constitucional este precepto tiene distinto alcance en materia de sanciones administrativas, pues “la reserva de ley establecida en el art. 25.1 CE no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto”. Se entiende por ello, que en el ámbito administrativo no es necesario esa reserva absoluta de ley, bastando con una “cobertura legal”.

En definitiva, la diferencia entre el principio de “reserva absoluta de ley” que opera en materia penal, y de, “cobertura legal” aplicable a las sanciones administrativas, es que en la primera, la ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión de la pena como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de completar esa descripción por medio de un Reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de “cobertura legal” de las sanciones administrativas, sólo exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases y cuantía de las sanciones, con la posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad.

Las leyes administrativas precisan de ordinario las sanciones y sus cuantías máximas cuando se trata de multas y definen genéricamente como infracción el incumplimiento de los preceptos legales, remitiendo al reglamento de ejecución de la Ley la enumeración o tabla de conductas sancionables. La LRJSP (arts. 25 y ss) ha recogido esta doctrina al establecer la reserva de Ley para las infracciones y sanciones administrativas, al tiempo que permite la regulación complementaria por reglamentos. La Ley también recoge las reglas complementarias de estos principios sobre irretroactividad. Por último hay que señalar que, aunque el principio de legalidad debiera haberse entendido sin equívocos, al igual que en materia penal, como exigencia de ley estatal, negando, en consecuencia, a los parlamentos autonómicos toda posibilidad de aprobar normas sancionadoras administrativas, ello no ha ocurrido así.

La culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurídicas

En la versión penalista más común, la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un hecho típico y antijurídico.

La LRJAP-PAC, en vez de remitir al CP la solución de estas cuestiones, lo más adecuado dada la identidad de toda potestad punitiva, la abordó en términos muy incompletos en su art. 130, refiriéndose únicamente a la responsabilidad de las personas jurídicas, a la responsabilidad civil derivada de la infracción administrativa y a la autoría múltiple.

La primera gran cuestión que suscita el Derecho administrativo sancionador es la exigencia del elemento de la culpabilidad y si, a diferencia de lo que acontece en el Derecho penal, pueden ser o no sancionadas las personas jurídicas.

Sobre la culpabilidad, la LRJAP-PAC era muy confusa, pues no contenía referencia alguna a la voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa del autor de los hechos infraccionales. Es más al aludir a la “responsabilidad a título de simple inobservancia” la Ley parecía admitir una responsabilidad sin culpa, y lo mismo pudiera inferirse cuando incluía entre los criterios que sirvan para graduar la responsabilidad la concurrencia de la intención del sancionado, de lo que parecía deducirse que sin esa intencionalidad también era posible la sanción; y, en fin, parecía desdeñarse el elemento de la culpabilidad cuando se admitía la responsabilidad administrativa de las personas físicas o jurídicas que tenían el deber de prevenir el incumplimiento por otras de las obligaciones impuestas por la Ley. Sin embargo, no podía admitirse, dijera lo que dijera la Ley citada, que pueda darse infracción alguna, penal o administrativa, sin el elemento subjetivo de la culpabilidad, a título de dolo o negligencia.

Aceptando las críticas anteriores, la LRJSP, ha corregido la Ley 30/92 con una referencia explícita a la necesidad de que en las infracciones administrativas esté presente la culpabilidad en una u otra de sus dos versiones, el dolo o la culpa: “Solo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa”.

Una quiebra de la exigencia de la culpabilidad es, sin embargo, la admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas, admisión que ha sido una de las causas del desarrollo de la potestad sancionadora administrativa que permitía castigar a entes que, por no ser personas físicas, no se consideraban culpables ante el Derecho penal y que, además no podían ser condenados a penas privativas de libertad, las ordinarias en aquél Derecho.

La LRJSP resuelve con una contundente fórmula la admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas y que ahora comprende “a personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa”.

Concepto, clases y graduación de las sanciones administrativas

La legislación no ofrece una definición de lo que son las sanciones administrativas, aunque Suay las define como “cualquier mal infringido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represora”.

Estas notas se cumplen en general en el caso de las multas, pero no en las medidas preventivas dirigidas a impedir una infracción o incumplimiento jurídico, ni en las medidas resarcitorias cuya finalidad es reparadora, ni tampoco en las multas coercitivas que si bien traen causa del incumplimiento previo de una obligación, tratan de vencer ese incumplimiento, lo que no persiguen las sanciones administrativas que parten de su existencia y que consisten simplemente en “la penalidad que al culpable de la situación creada corresponde padecer”. Por ello las multas coercitivas son independientes de las que pueden imponerse en concepto de sanción y compatibles con ellas. Las multas coercitivas están adscritas a la potestad ejecutiva de la Administración y no a la represiva.

Del ámbito de las sanciones administrativas, y por tener una justificación no sólo represora sino más bien reparadora del incumplimiento, deben excluirse las medidas que con nombre de sanciones o sin él, implican la privación de determinados derechos (ej.- Expropiación-sanción por incumplimiento de la función social de la propiedad, retractos en favor de la administración, etc.).

Clases.Además de la multa, que es el supuesto más frecuente, las sanciones administrativas consisten habitualmente en la pérdida de derechos que el propio ordenamiento administrativo reconoce y reglamenta y de los que priva justamente por su infracción (privación carnet de conducir, etc).

Las sanciones administrativas pueden clasificarse en función de la relación que une al sancionado con la Administración en:

• Sanciones de policía general o de orden público: competencia de las autoridades gubernativas generales (Gobierno, Alcaldes, etc.) reguladas en la ley 1/92 de seguridad ciudadana.
• Sanciones sectoriales: A cargo de la Administración especializada (tributaria, sanidad, caza, tráfico, etc.).
• Sanciones que traen causa en una relación supremacía especial: concepto del que se ha abusado para burlar las garantías a que debe estar condicionado todo poder represivo (destacan las sanciones funcionariales y corporativas: sanciones disciplinarias).

Sobre el contenido de las sanciones administrativas, en ningún caso, dice la LRJSP, pueden implicar, directa o subsidiariamente, la privación de libertad. La Ley sale también al paso de las sanciones rentables, es decir, aquellas cuya comisión proporciona al infractor un beneficio todavía superior, una vez descontado del beneficio obtenido con la infracción del importe de la multa. Esto se impide mediante la confiscación por vía sancionatoria de ese beneficio, prescribiendo que la sanción pecuniaria a imponer “no resulte nunca más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas” (art. 29).

Graduación. Como las sanciones administrativas pueden llegar a ser extraordinariamente graves, la jurisprudencia ha impuesto la vigencia del principio de proporcionalidad para limitar la inadmisible discrecionalidad de la Administración en la aplicación de las sanciones.

La LRJSP, recogiendo esta tendencia, obliga a las Administraciones Públicas a guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, e impone los siguientes criterios (art. 29):

1. El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
2. La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
3. La naturaleza de los perjuicios causados.
4. La reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza.

La Ley faculta al órgano competente para imponer la sanción de grado inferior mediante una motivación específica sobre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes, pero sin distinguir y especificar, como hace el CP, entre circunstancias atenuantes y agravantes. En todo caso, deberá aplicar en caso de concurrencia de infracciones la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras y, cuando se trate de una infracción continuada, es decir, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión.

La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas

La responsabilidad administrativa abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las consecuencias dañosas del hecho infraccional. La LRJAP-PAC prescribía: “las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo, a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente”.

Este precepto planteaba serias dudas sobre el alcance de la potestad decisorio-ejecutoria de la Administración.

La LRJSP impone la ejecutividad directa por vía administrativa tanto de la reposición de los bienes lesionados al estado anterior de la infracción como de la indemnización de los daños y perjuicios sin referencia alguna a la vía judicial (art. 28).

La extinción de las infracciones y las sanciones administrativas

Según el art. 112 CP la responsabilidad criminal se extingue: por la muerte del reo, el cumplimento de la condena, la amnistía, el indulto, el perdón del ofendido en los delitos perseguibles a instancia de parte, la prescripción del delito o de la pena.

Todas estas formas de extinción de la responsabilidad se aplicarán a las infracciones y sanciones administrativas.

A pesar de que la LRJSP sólo trata de la prescripción de las infracciones y de las sanciones, además de esta forma de extinción, trataremos aquellas otras que de forma análoga o no al derecho penal, producen un efecto extintivo de la responsabilidad administrativa sancionadora:

1. Muerte del infractor: en principio, la personalidad de la sanción propia de toda materia punitiva, implica que la pena o sanción no se transmite a los herederos. La cuestión es más compleja cuando se trata de disolución de personas jurídicas. Parece que la solución más justa es que el patrimonio social, no obstante de la disolución quede afecto al pago de las sanciones impuestas. Si quedan obligaciones pendientes se transmiten a los socios en proporción a su participación.
2. Cumplimento de sanción o pago de multa. Es el supuesto más frecuente de la extinción de la responsabilidad administrativa. Una modalidad es el pago voluntario en medida reducida. Esta técnica que se introduce en los procesos penales para permitir, ante la masificación de las infracciones menores incriminadas con penas pecuniarias, una condena sin proceso cuando el infractor admite su responsabilidad, constituyendo su ausencia en nuestro proceso penal, una de las causas del anormal desarrollo de la potestad sancionada de la Administración. La ley de bases 19/1988 sobre el Tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, hace aplicación del pago en medida reducida, cuando el infractor en el acto de notificación ante el agente (vía breve) o ante el órgano administrativo encargado de la denuncia (vía ordinaria) y dentro de los 10 días siguientes a la formulación de la misma, haga efectivo el importe de la multa, reduciéndose la cuantía en un 20%. Según Lozano, esta forma de extinción tiene el peligro de suponer una presión sobre el presunto infractor, que ante el riesgo de sufrir un castigo mayor, acepta el pago incluso cuando se considera inocente.
3. Derecho de gracia: Es otra forma de extinción de las sanciones administrativas, es decir a través de la amnistía o el indulto. Si el indulto actúa sobre la reducción o extinción de la pena, la amnistía opera sobre el delito mismo, como un olvido, entendiéndose que la infracción nunca se ha producido. La Constitución Española prohíbe los indultos generales pero se admite la amnistía porque ésta equivale a una legislación derogatoria. En cuanto al indulto, hay que decir que no hay en derecho administrativo una regulación análoga a la establecida en materia penal por la ley de indulto de 1870, que suponga la condonación de una singular sanción administrativa. De otro lado, las medidas de gracia singulares no pueden tener acogida en base a la potestad de las Administraciones Públicas de “revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos, y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico” (art. 105 LPAC) pues se violentaría el principio de igualdad.
4. Prescripción: Las infracciones y sanciones administrativas se extinguen por el transcurso del tiempo, es decir, por la prescripción regulada por la LRJSP (art. 30). Según esta ley, a falta de previsión legal expresa, las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 años y las impuestas por faltas leves al año. El plazo de prescripción empezará a contarse desde el día en que la infracción se hubiere cometido, interrumpiéndose ésta cuando se inicia el expediente sancionador con conocimiento del interesado. Se admite la reanudación de la prescripción cuando el expediente estuviere paralizado más de un mes por causa no imputable al interesado. En este caso, el tiempo ya ganado se suma al que se gane tras la reanudación. En términos similares se regula la prescripción de las sanciones ya impuestas por no ejecutarlas durante un cierto tiempo. Los plazos se corresponden, según su gravedad, con los establecidos para las infracciones, si bien el tiempo se cuenta a partir del momento en que se adquiere firmeza la resolución por la que se impone la sanción. La prescripción de la sanción se interrumpe por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución y se reanuda si este se paraliza más de un mes, por causa no imputable al infractor.

El principio non bis in idem y la subordinación de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdicción penal

De la tradicional consideración de la potestad sancionadora de la Administración como una manifestación más del poder punitivo del Estado se había extraído la consecuencia de su independencia de la Jurisdicción penal y, por ello mismo, la compatibilidad de la sanción administrativa con la penal.

En la Constitución Española de 1978 no se recogió la regla del non bis in idem. No obstante, la doctrina ha defendido su vigencia por entender que la formulación de la doble sanción está implícita en el principio de legalidad del art. 25 que vetaría una tipificación simultánea de iguales conductas con diferentes efectos sancionadores, o en el principio de exigencia de racionalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos establecida en el art. 9.3 CE. Por su parte el Tribunal Constitucional ha calificado el principio non bis in idem como principio general del derecho, y asimismo determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos.

De la doctrina del Tribunal Constitucional se desprende que las autoridades administrativas no pueden, sancionar unos hechos que el Tribunal de lo penal ha declarado inexistente o simplemente no probados. Sin embargo, no parece admitirse la hipótesis inversa, es decir, que la fijación de los hechos sancionables por un acto administrativo (incluso confirmado por una posterior sentencia de la jurisdicción contencioso-administrativa) vincule a la Jurisdicción penal, por cuanto es doctrina constitucional “la imposibilidad de que los órganos de la Administración lleven a acabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos pueden ser constitutivos de delito o falta según el CP o las leyes penales especiales, mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos”.

La LPAC (art. 31) recoge la regla de la preferencia procesal de la Jurisdicción penal en la averiguación de los hechos, en su determinación o fijación definitiva, al prescribir que “los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien”.

Se admite la concurrencia de una sanción nacional con otra de un órgano de la UE por los mismos hechos, pues la misma Ley determina que “cuando concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción”.

El derecho constitucional a las garantías procesales y la actividad administrativa sancionadora

La Constitución Española condiciona el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración a la observancia de determinados procedimientos y garantías judiciales posteriores. Así el art. 105 impone a la administración la necesidad de actuar y, por ello, de sancionar a través de un procedimiento administrativo con un trámite de audiencia, y el art. 106 reconoce el derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial.

El Tribunal Constitucional ha declarado aplicable el art. 24 CE que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva. Además, la potestad sancionadora de la Administración debe ejercerse de acuerdo con las garantías establecidas en los art. 6 y 7 del Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo.

La primera garantía en el ejercicio de la potestad sancionadora es, sin duda, la de la exigencia de un procedimiento sancionador.

La LRJSP afirma que el ejercicio de la potestad sancionadora requerirá la instrucción del procedimiento legal establecido, y que en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. Por otra parte, siguiendo el esquema de la jurisdicción penal, en los procedimientos sancionadores debe estar separada la fase instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos.

El Tribunal Constitucional además de afirmar la inexcusabilidad del procedimiento sancionador, se ha pronunciado sobre la esencialidad de algunos principios ínsitos en al tutela judicial efectiva.

Entre los principios de rigurosa observancia está el derecho de audiencia y defensa, al que expresamente alude el art. 24 CE, derecho que el Tribunal Constitucional concreta en el trámite de audiencia y el derecho a aportar pruebas de descargo frente a la acusación. Este derecho ha sido desarrollado por la LRJSP que integra los siguientes derechos:

1. A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que en su caso pudieran imponerse, así como la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya la competencia.
2. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes.

El procedimiento sancionador debe asegurar el respeto a la presunción de inocencia que la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1982 de 1 de abril, afirma ser un derecho fundamental frente a todos los poderes públicos y por ello vigente en el ámbito sancionador administrativo. La LRJAP-PAC recogió este principio al decir que los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario (art. 137.1), precepto que ha pasado al art. 53.2.b LPAC.

La regla de presunción de inocencia cede, sin embargo, cuando se parte de hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, las cuales vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que sustancien.

En cuanto al derecho a no declarar contra sí mismo o a no declarar (a que también se refiere el art. 24 CE), si impide a los jueces en los procesos penales coaccionar a los inculpados para que declaren sobre los hechos que se le imputan, respetando su derecho al silencio, debe impedir igualmente en los procedimientos sancionadores que los funcionarios fuercen a declarar a los administrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas para documentar los procedimientos que instruyen contra ellos bajo amenaza de nuevas sanciones.

Por último hay que considerar el derecho a la asistencia letrada, que también recoge al art. 24 CE. El Tribunal Constitucional ha reconocido este derecho únicamente para los procesos penales por delito, limitación que justifica en función de la menor entidad tanto de las faltas penales como de las infracciones administrativas.

El procedimiento sancionador

Según la LPAC, el procedimiento administrativo sancionador se rige por las mismas normas del procedimiento administrativo común con las especialidades que se recogen en la propia LPAC. Además deroga el reglamento de procedimiento (RD 1398/93). Dichas especialidades consisten en lo siguiente:

Antes del inicio del procedimiento sancionador se admite la posibilidad de realizar actuaciones previas que orientarán a determinar los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de los responsables y las circunstancias relevantes.

Con carácter previo, el instructor debe decidir si sigue el procedimiento sancionador ordinario o el procedimiento simplificado cuando considere que, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve.

La iniciación de los procedimientos sancionadores ordinarios es siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y partirá de la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora.

Fundamental es en este trámite el acuerdo de iniciación que se comunicará al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los interesados, entendiendo, en todo caso, por tal al inculpado. La incoación también se comunicará al denunciante.

El contenido del acuerdo de iniciación deberá contener al menos:

1. Identificación de los responsables.
2. Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su calificación y las sanciones que pudieran corresponder.
3. Identificación del instructor con expresa indicación del régimen de recusación.
4. Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer su responsabilidad, con los posibles efectos de rebaja de la pena.
5. Medidas de carácter provisional que hayan acordado.
6. Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, este podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso.

En el periodo de sustanciación de la prueba la especialidad del procedimiento sancionador consiste en que los hechos declarados probados vincularán a las Administraciones Públicas.

Sobre la terminación del procedimiento la Ley permite la omisión del procedimiento cuando el infractor reconozca su responsabilidad, con la consiguiente sanción. También el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la indemnización por daños y perjuicios.

Fuera de estos supuestos, el instructor deberá realizar todas las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los hechos investigados, lo que llevará a una de estas dos soluciones:

1. Finalización del procedimiento con archivo de las actuaciones cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
   1. La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.
   2. Cuando los hechos no resulten acreditados.
   3. Cuando los hechos probados no constituyan infracción administrativa.
   4. Cuando no exista o no se haya podido identificar a los responsables o queden exentos de responsabilidad.
   5. Cuando prescriba la infracción.
2. Propuesta de resolución en la que se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción, los responsables y la sanción, la valoración de las pruebas practicadas y las medidas provisionales adoptadas.

A la notificación de la propuesta de resolución sigue el trámite de vista y alegaciones en el que el instructor podrá de manifiesto a los interesados el procedimiento precisando el plazo para la formulación de aquellas.

Elevadas las actuaciones al órgano competente, este dictara resolución. En ella valorará las pruebas practicadas, y procederá a la fijación de los hechos, la determinación de los responsables, la calificación de la infracción y la sanción, o bien declarará la no existencia de responsabilidad.

La determinación de responsabilidades civiles, cuando no hubiera quedado fijada, se determinará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva.

El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administración

Un problema de procedimiento especialmente grave y mal resuelto por el Derecho español, es el de si la interposición de recursos judiciales, es decir, el contencioso-administrativo, o en su caso el de amparo constitucional, contra los actos sancionadores suspende o no su ejecutoriedad.

Los principios afectados por esta cuestión son los recogidos en el art. 24 CE, de presunción de inocencia y el de la efectividad misma de la tutela judicial.

A favor de la suspensión automática de la sanción por la interposición de un recurso opera también el argumento analógico de que los recursos contra las sentencias penales suspenden siempre la ejecución de la pena, regla capital porque el principio nulla poene sine i__u__dicio obliga a respetar la situación previa a la sentencia de primera instancia y la misma presunción de inocencia hasta el agotamiento de todas las restantes instancias judiciales.

En nuestro Derecho, el arbitrismo del legislador es manifiesto, pues mientras la mayoría de las leyes que regulan la potestad sancionadora nada dicen sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras imponen la suspensión, y no han faltado tampoco supuestos de prohibición de cualquier medida suspensiva. Al contradictorio panorama legislativo, hay que sumar las vacilaciones de la jurisprudencia constitucional.

En definitiva, pues, para no entender infringido el principio nulla poena sine i__u__dicio es forzoso aceptar el carácter automático de la suspensión con motivo de la interposición de los recursos administrativos y jurisdiccionales, sin condicionarla tampoco, como ocurre en materia fiscal, a costosos o imposibles avales a costa de los recurrentes. De lo contrario seguirá vigente la contradicción, no explicada ni justificada por el alto Tribunal, de que la ejecución de las penas impuestas por los jueces y tribunales penales se suspenda por al simple interposición de los recursos procedentes y que ese mismo efecto garantizador no se produzca cuando la potestad punitiva del estado se actúa a través de las autoridades o funcionarios administrativos, cuya fiabilidad, desde el punto de vista de la independencia y objetividad, la Constitución presume que es menor que la de aquellos jueces. A menor fiabilidad jurídica en los agentes sancionadores y menores garantías procedimentales, menores garantías también en el trámite del recurso judicial. Ésa es, en fin, la “peculiar” conclusión a que conduce esa restrictiva doctrina del Tribunal Constitucional en la interpretación del art. 24 CE.

Ahora bien, las consideraciones expuestas parece que han dado algún fruto sobre la más reciente jurisprudencia constitucional y así la STC 78/1996 de 20 de mayo, afirma que vulnera el derecho constitucional a la garantía judicial efectiva la ejecución de una sanción que no ha ganado firmeza y también cuando los tribunales no han resuelto o decidido todavía sobre la correcta petición (pretensión) de suspensión de la ejecución, pues entonces la Administraciones habría convertido en el Juez de dicha suspensión. La novedad de la doctrina de esta sentencia está en que acentúa el concepto de daño irremediable que pudiera producirse a los derechos e intereses del que acciona si no se adopta la medida cautelar de suspender la ejecución de la sanción, reafirmando que lo que lesiona el derecho a la tutela judicial es la imposibilidad de que los Tribunales conozcan y decidan sobre la concreta pretensión de la suspensión de la ejecución de la sanción antes de que se ejecute realmente aquélla.

La anteriores consideraciones parece que han sido tenidas en cuenta en la LPAC. Así, afirmar que la resolución sancionatoria será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa admite que, aun siendo ejecutiva por ser irrecurrible en vía administrativa, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa.

Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

1. Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso.
2. Habiendo interpuesto recurso:
   • No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.
   • El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada.