El procedimiento administrativo

Significado y origen del procedimiento administrativo

La actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, hasta el punto que la actuación a través de un procedimiento es un principio fundamental de Derecho Administrativo que el art. 105.3 CE ha recogido explícitamente. El procedimiento administrativo constituye la forma propia de la función administrativa, del mismo modo que el proceso lo es de la función judicial y el procedimiento parlamentario de la función legislativa.

La Exposición de Motivos de la primera ley de procedimiento administrativo, de 1889, ya expresaba la necesidad de que la función administrativa se canalizara a través de un procedimiento, de la misma forma que el Poder Judicial (proceso) y el Legislativo (procedimiento) disponían de los suyos.

El procedimiento administrativo se podría definir, como aquella “actividad administrativa con eficacia extrema, que se dirige al examen, preparación y emisión de un acto administrativo o a la conclusión de un convenio jurídico público, incluyendo la emisión del acto administrativo o la conclusión de un convenio”.

Sobre las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, el proceso posee el máximo de complejidad formal; por el contrario, en el procedimiento Administrativo hay menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor rigor preclusivo, desarrollándose ante una autoridad que es, a la vez, juez y parte.

La Exposición de Motivos de la LPA de 1958 expresa la misma idea de la menor rigidez del procedimiento administrativo frente al proceso judicial.

La razón sustancial de las diferencias entre proceso y procedimiento administrativo está en que el primero supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicación del Derecho; incluso es así en el proceso penal, donde se articula el contradictorio a través del Ministerio Fiscal. Por el contrario, en el procedimiento administrativo es cauce necesario de la buena gestión de los intereses públicos, que por estar sometida al principio de legalidad, exige (a diferencia de la gestión privada) el cumplimiento de formalidades que, incorporadas al expediente, permitirán después el control judicial de la actividad administrativa.

Hay que resaltar en todo caso el carácter garantista que se evidencia en la moderna regulación del procedimiento administrativo. Ese afán garantista, explicaría aparte de la mención del procedimiento Administrativo en la CE, la incorporación en la LPAC, de una tabla de derechos de los ciudadanos que van desde el conocer el estado de la tramitación de los procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de documentos, etc.

La regulación del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, ámbito de aplicación y desarrollo reglamentario

La Ley de 1889, la primera en Derecho Español y comparado sobre procedimiento administrativo, estableció las bases a las que habrían de adaptarse los reglamentos de procedimiento de cada Ministerio. A este efecto regulaba el registro de entrada de los documentos, informes, audiencia,…, posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, proceso que se prolongó durante varias décadas. Sin embargo, la diversidad de regulaciones provocó una corriente favorable a la unificación de las reglas de procedimiento, lo que hizo la Ley de 17-10-58.

Esa Ley de Procedimiento Administrativo desbordó la materia estrictamente procedimental, pues, aparte de los aspectos procesales o procedimentales propiamente dichos, reguló el sistema garantizador en vía gubernativa, estableció una ordenación general sobre los órganos administrativos, determinó el régimen jurídico de los actos administrativos. Esta Ley, por la importancia de sus contenidos, ocupó un lugar central en el Derecho Administrativo, pasó a ser norma básica a los efectos del Derecho Autonómico. Por su parte, la LBRL de 1985 confirmó la aplicación de la LPA a las Entidades locales.

A la LPA de 1958 le sucedió la Ley 30/1992, que respetó la mayor parte de sus contenidos, pero que también introdujo algunas novedades desafortunadas, como las referidas a la regulación del silencio administrativo. La Ley 4/99 modifica la 30/92.

La Ley 39/2015 (LPAC) se aplica a todas las Administraciones Públicas y a las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, así como a las Corporaciones Públicas en el ejercicio de potestades administrativas. También se aplica, en defecto de normas expresas, a la actividad administrativa o gubernativa del Congreso de los Diputados, el Senado, el CGPJ, el Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, y el defensor del pueblo.

Clases de procedimiento administrativo

La variedad de las formas de la actividad administrativa que comprende funciones de limitación de la actividad de los particulares, de prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada y actividades cuasi-judiciales como la sancionadora y arbitral, lleva consigo que los cauces formales a través de los que se desarrollan unas y otras formas de intervención sean diferentes. Por ello, hay que hablar de varias clases de procedimientos administrativos.

En Derecho Español, puede hablarse de un procedimiento no formalizado o flexible, y de otros procedimientos formalizados o rígidos, cuya tramitación escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales y reglamentarias.

Clasificación importante de los procedimientos administrativos es la que distingue entre procedimientos lineales o triangulares.

El procedimiento triangular es aquel en que, como en el proceso civil, el órgano administrativo se sitúa en una posición de independencia e imparcialidad frente a dos o más administrados con intereses contrapuestos. Este tipo de procedimiento se corresponde con la actividad administrativa arbitral.

Por el contrario, la mayoría de los procedimientos administrativos responden al modelo lineal, o sumarial en que la Administración es parte y órgano decisor al mismo tiempo.

Por su parte, Giannini formula una tipología de procedimientos administrativos:

1. Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan por producir un efecto jurídico de nacimiento, modificación o extinción de situaciones subjetivas. Los declarativos sirven, entre otras cosas, para atribuir cualificaciones jurídicas a cosas, personas o relaciones.
2. Los procedimientos constitutivos se dividen en ablatorios o expropiatorios, concesionales y autorizativos.
3. Los procedimientos constitutivos en función de los intereses públicos que se gestionan pueden ser simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un único interés público (licencia de caza). Complejo es el procedimiento que atiende a varios intereses públicos (aprobación de los planes de urbanismos).
4. Existen también procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad, como los que tienen por objeto la creación, modificación o extinción de personas jurídicas o de órganos, la actividad de control, …
5. Los procedimientos sancionadores son aquellos a través de los cuales la Administración ejercita la potestad sancionadora.
6. Por último, los procedimientos ejecutivos serían aquellos a través de los cuales se materializan los contenidos de los actos administrativos.

Los catálogos de derechos de los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas y como interesados en un procedimiento administrativo

La LPAC (art. 13) proclama enfáticamente una serie de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas y que comprenden el derecho:

1. A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración
2. A ser asistidos en el uso de medios electrónicos.
3. A utilizar lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma.
4. Al acceso a la información pública, archivos y registros.
5. A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos.
6. A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.
7. A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en la Ley.
8. A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.
9. Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

En cuanto a la lengua, la regla general es que se empleará el castellano. No obstante, cuando los interesados se dirijan a la Administración con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.

En cuanto a la utilización de medios electrónicos rige el principio de libre elección de hacerlo a través de estos o de los medios tradicionales. No obstante, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas los siguientes sujetos:

1. Las personas jurídicas
2. Las entidades sin personalidad jurídica
3. Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional, incluyendo en todo caso a los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

No menos generosa es la LPAC al enumerar los derechos de los interesados en un procedimiento administrativo (art. 53):

1. A conocer el estado de la tramitación de los procedimientos.
2. A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos
3. A no presentar documentos originales salvo que la regulación aplicable lo establezca.
4. A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por estas.
5. A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
6. A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
7. A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
8. Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Además de los derechos anteriores, en los procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán derecho:

1. A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
2. A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Los sujetos del procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstención y recusación

El protagonista máximo del procedimiento administrativo es la Administración Pública. De otra parte están los sujetos pasivos, interesados o afectados por el procedimiento (particulares u otras Administraciones).

La LRJSP dedica a los órganos que instruyen y resuelven los procedimientos administrativos diversos preceptos que tratan de la creación de órganos administrativos, competencia, formas de transferencia, medios para su ejercicio, coordinación y solución de conflictos, régimen y funcionamiento de los órganos colegiados.

La LRJSP regula la abstención y recusación, técnicas que aseguran la imparcialidad del titular del órgano, y que obligan en primer lugar, al titular del mismo a separarse del expediente y permiten al órgano superior ordenar al inferior que se abstenga de intervenir.

Son causas de abstención y recusación:

1. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del 4º grado o de afinidad dentro del 2º con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
3. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
4. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los 2 últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La no abstención del titular del órgano en los casos en que proceda dará lugar a responsabilidad, pero “no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido”.

Por las mismas causas, los interesados en el procedimiento podrán promover la recusación del titular del órgano en cualquier momento del procedimiento haciéndolo por escrito, en el que se expresará las causas en que se funda.

Los interesados en el procedimiento administrativo, capacidad, representación, asistencia técnica

La LPAC considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio, como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por él. En este sentido, considera interesado:

1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en él se adopte.
3. Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento, en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Es válido a efectos del procedimiento administrativo el concepto de derecho subjetivo que se formula en la teoría general del Derecho, como el poder de exigencia de una prestación frente a otro sujeto, tenga o no la prestación un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el título en que tenga su origen (legal, contractual, extracontractual). La titularidad de un derecho subjetivo confiere el grado máximo de legitimación y, por ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios.

El concepto de interés es aquel, que de llegar a prosperar la acción entablada originaría un beneficio jurídico o material a favor del accionante, sin que sea necesario que ese interés encuentre apoyo en precepto expreso, legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel interés que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso.

Para estar y actuar en el procedimiento administrativo, además de la condición de interesado, es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no sólo quienes la ostentan con arreglo al Derecho Civil, sino también los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación permita el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ostente las patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art.3).

En el procedimiento administrativo, no es necesaria, pero se admite, la representación, en cuyo caso se entenderán con el representante las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Se trata en todo caso de una representación voluntaria no profesionalizada (art. 5).

Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones.

La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trámite se presume la representación. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido de derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado (art. 5).

La asistencia de abogado no es preceptiva por regla general, pero está permitida (art. 53). Sin embargo, se dan supuestos en que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se presentan informes técnicos que deben ser avalados por los correspondientes profesionales. Hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten.

Principios y cuestiones básicas del procedimiento administrativo

Los principios o cuestiones básicas más significativas en los procedimientos administrativos son: el principio del contradictorio e inquisitivo, el principio de publicidad y la gratuidad del procedimiento.

Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo

El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de las partes como se va pasando de una a otra fase y practicando las diversas diligencias. Como evidencias de este principio en el procedimiento administrativo español se ha aducido la iniciación del mismo de oficio, pero también a instancia de parte, el derecho a personarse de quienes puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte; o el derecho a formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y pedir que se practiquen actos de instrucción y proponer pruebas. Asimismo, la contradicción e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos casos en que concurren varios interesados, como dice la LPAC: “en cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento”.

En los procedimientos administrativos, al contrario que en el proceso civil, el funcionario o autoridad dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se está formalizando en el procedimiento.

Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conducirá ordinariamente de acuerdo con el principio inquisitivo y de impulsión de oficio que da libertad al instructor para dirigir las actuaciones, el cual no es incompatible con el derecho de las partes a formular alegaciones y proponer pruebas, que, sin embargo, no vinculan automáticamente al instructor del procedimiento.

La LPAC acoge el principio inquisitivo en varios preceptos: como los que establecen la iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos sus trámites, el desarrollo, de oficio o a petición de parte, de los actos de instrucción adecuados para la determinación, como conocimiento y comprobación de los datos, la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de petición de los interesados, y, por último, el órgano competente en aras del interés general puede extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras derivadas del mismo, al margen de que hayan sido o no planteadas por los interesados.

El principio inquisitivo y de impulsión de oficio tiene como una de sus finalidades conseguir la mayor celeridad y economía en el procedimiento.

La publicidad en los procedimientos administrativos

La vigente LPAC admite que los interesados conozcan en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos en que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en los mismos.

En cuanto al derecho de los ciudadanos en general a conocer los procedimientos administrativos, la Constitución Española lo ampara en su art. 105.b, al consagrar el derecho de los ciudadanos al acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguación de los delitos.

La Exposición de Motivos de la Ley 19/2013 reconoce que la anterior regulación adolecía de una serie de deficiencias que han sido puestas de manifiesto de forma reiterada al no ser claro el objeto del derecho de acceso. Consecuentemente establece el principio de que todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el art. 105.b CE.

No obstante, tan bello principio podrá ser limitado por múltiples circunstancias. Así, cuando acceder a la información suponga un perjuicio para:

1. La seguridad nacional.
2. La defensa.
3. Las relaciones exteriores.
4. La seguridad pública.
5. La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios.
6. La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.
7. Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.
8. Los intereses económicos y comerciales.
9. La política económica y monetaria.
10. El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.
11. La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión.
12. La protección del medio ambiente.

Una dificultad añadida a que los ciudadanos tomen conocimiento o consulten los expedientes administrativos es la regulación de un procedimiento sumamente formalista y prolijo en el que se consignan una serie de circunstancias por las que se puede justificar una denegación de la información solicitada. La tramitación de esta corresponde a las Unidades de información que deben existir en todas las Administraciones Públicas y contra la denegación cabe un recurso potestativo ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa.

En definitiva, aunque la Exposición de Motivos de la Ley diga que “tanto la UE como la mayoría de sus EUE cuentan ya con regulaciones de la transparencia y el derecho de acceso a la información pública y que España no podía permanecer por más tiempo al margen”, la realidad es que la regulación vigente es en extremo cicatera y sigue viendo con desconfianza el ideal democrático de transparencia en la instrucción y resolución de los procedimientos administrativos.

La gratuidad del procedimiento

La LPAC no dice nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. Ésta se desprende, en principio, y como regla general, del carácter inquisitivo del procedimiento. No obstante, la LPAC impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.

La iniciación del procedimiento

El procedimiento administrativo, se inicia de oficio, o a petición o denuncia de un particular o de otra Administración pública. Así lo prescribe el art. 58 LPAC: “Los procedimientos se iniciarán de oficio a través de medios electrónicos por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia”.

Lo decisivo en la iniciación de oficio es, ante todo, el acuerdo del órgano competente, que actúa motu proprio o que puede ser excitado para ello “por orden superior, moción razonada de los subordinados o por denuncia”.

El acuerdo de iniciación del expediente es, claramente, un acto de trámite y, por ello, en principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio.

Las solicitudes de iniciación de los interesados deberán contener (art. 66):

1. Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, la persona que le represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
2. Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.
3. Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
4. Lugar y fecha.
5. Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad.
6. Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación.

La solicitud puede ser colectiva cuando es formulada en un solo escrito por varias personas con pretensiones que tengan un contenido idéntico o sustancialmente similar. También se admite que las Administraciones establezcan modelos o sistemas normalizados.

Del escrito de solicitud y de los demás escritos que presenten los interesados podrán exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales.

En cuanto al lugar de presentación de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el órgano que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepción de las instancias en los registros de cualesquiera Administración Pública. En caso de Administraciones locales, se debe haber suscrito el correspondiente convenio. También se pueden presentar ante las oficinas de correos, representaciones diplomáticas o consulares españolas.

También por correo electrónico cuando se creen los registros telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemáticos. Los registros telemáticos permitirán la presentación de solicitudes, escritos o comunicaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas. La recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente.

Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reuniera los datos necesarios, requerir a quien lo hubiese firmado para que en 10 días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con apercibimiento de que si así no lo hiciere, se archivará el expediente.

Tramitación e instrucción

La LPAC admite que antes de la iniciación de oficio de un procedimiento, el órgano competente instruya unas actuaciones previas que se describen como “un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el expediente” (art. 55).

La LPAC regula asimismo la posibilidad de que se adopten medidas provisionales (art. 56). En primer lugar, por el órgano competente las que resulten necesarias y proporcionadas antes de la iniciación del procedimiento. También puede adoptarlas el instructor del procedimiento, antes o después del inicio de este, de oficio o a instancia de parte, y de forma motivada.

En ambos casos, las medidas provisionales que pueden adoptarse están previstas en la LEC y son las siguientes:

1. Suspensión temporal de actividades.
2. Prestación de fianzas.
3. Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
4. Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.
5. El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
6. La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
7. Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
8. La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.
9. Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.

Como límites a esta potestad se establecen los siguientes:

1. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
2. Las medidas provisionales deberán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
3. Las medidas provisionales se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78).

La constatación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del procedimiento, se lleva a cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trámite de información pública, los informes, las pruebas y el trámite de audiencia.

Alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información pública

Las alegaciones son afirmaciones de conocimientos de hechos y razonamientos jurídicos, en su caso, que formulan los interesados “en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia”.

Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución (art. 76).

Vista oral y trámite de información pública. El trámite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, aún sin estar recogido en la LPAC, no impide al órgano instructor del expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos que han de servir de soporte a la resolución. Al margen de esta regulación general, la vista oral está contemplada en el procedimiento de las reclamaciones económico-administrativas.

Información pública

De la misma naturaleza que el trámite de alegaciones puede considerarse el de información pública.

Mediante este trámite se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere (art. 83).

Además, no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan este trámite con carácter imperativo.

El trámite de información pública se anunciará en el BOE, de la Comunidad Autónoma, en el de la provincia respectiva, o en ambas, a fin de que cuantos tengan interés en el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. Sin embargo la comparecencia no otorga por sí misma la condición de interesado, no obstante quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonable.

Informes

Los informes son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor. Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio, jurídicas o técnicas, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos administrativos impugnables; únicamente podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento. Además, la LPAC (art. 81) autoriza al instructor para pedir los informes que sean preceptivos por disposiciones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver, es decir, informes facultativos.

Aparte de la distinción entre informes preceptivos y no preceptivos o facultativos la ley distingue entre informes vinculantes y no vinculantes, estableciendo, además, la presunción de que “salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes”.

Los informes serán emitidos por medios electrónicos y en el plazo de 10 días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. La validez del acto podrá depender de que el informe preceptivo sea, según la distinción legal, determinante o no para la resolución del procedimiento.

En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del dictamen, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Pero el informe tiene, sin embargo, una configuración diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del órgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose un supuesto de competencia compartida, pero sin que el informe adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es decir, la presunción de la validez y la recurribilidad.

Los informes serán evacuados en el plazo que tengan señalados o en el de 10 días, pero de no emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones, cualesquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolución del procedimiento.

La prueba

La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos, y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse. A estos efectos la LPAC establece que cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba no superior a 30 días ni inferior a 10. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a 10 días.

La práctica de la prueba se desarrolla del modo siguiente: el instructor comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas, consignando en la notificación el lugar, fecha y hora, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, esta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba.

En cuanto a los medios de prueba, la Ley establece que “podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la LEC” (art. 77).

El instructor del procedimiento deberá acordar por sí mismo la práctica de las pruebas que crea oportunas, así como las que propongan los interesados, que sólo podrá rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la LPA impone con rigor el principio de legalidad. A los efectos de la práctica de prueba u otras diligencias, los ciudadanos sólo están obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté previsto en una norma con rango de ley (art. 40).

En Derecho Administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestión de la valoración de la prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro Derecho, que es el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales. Este criterio se conoce como el de “apreciación conjunta de la prueba”.

La LPAC reitera este criterio de la valoración conjunta de la prueba al remitirse a los criterios establecidos en la LEC, precisando además que:

1. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
2. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquellos harán prueba de estos salvo que se acredite lo contrario.
3. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que este tiene carácter preceptivo.

Fundamental es la regla de carácter procesal que obliga a desarrollar e incluir en la propuesta de resolución lo relativo a la valoración de las pruebas practicadas cuando pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos. En definitiva, frente al sistema tradicional de pruebas tasadas, se impone también aquí el criterio de la libre apreciación conjunta de las pruebas practicadas, pero exigiendo una motivación razonada sobre todas ellas.

El trámite de vista y audiencia

La LPAC dispone que una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Es éste un trámite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente configurado como “esencialísimo y hasta sagrado”por reiterada jurisprudencia, ya que su omisión es considerada como causa de nulidad en cuanto produce la indefensión para los interesados. Sólo se puede prescindir del trámite de audiencia “cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado (art. 82).

La finalidad de este trámite, es facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución.

El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 días ni superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.

Los términos y plazos

En la instrucción del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la regulación de los plazos dentro de los cuales han de llevarse a efecto las actuaciones. La regla general es que “los términos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, como a los interesados en los mismos”.

La LPAC introduce, como novedad, el cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles (art. 30).

Cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que estas son hábiles. Se consideran horas hábiles las comprendidas entre las 0:00 horas y las 23:59 horas, siempre que formen parte de un día hábil y se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a 24 horas, en cuyo caso se expresarán en días.

Cuando se señalen los plazos por días, se entiende que estos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos y se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

Por último, si los plazos se fijan en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la desestimación por silencio administrativo. El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Pero si el mes del vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comenzó el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Los interesados podrán solicitar, y serles otorgado, una ampliación de los plazos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la Administración puede acordar excepcionalmente la ampliación del plazo establecido para la resolución del procedimiento mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes.

También es posible una reducción de los plazos establecidos cuando razones de interés público lo aconsejen, de oficio o a petición del interesado.

La presentación en los registros electrónicos podrá tener lugar todos los días del año durante las 24 horas y, a efectos de cómputo de plazo fijado en días hábiles, en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo norma en contrario.

La terminación del procedimiento

La LPAC (arts. 94 a 97) regula modos o causas de terminación del procedimiento. Mientras unas formas suponen precisamente su no terminación, es decir, la desaparición jurídica del procedimiento mismo sin dar una respuesta a lo en él tratado (desistimiento, renuncia, caducidad), otras implican que ha cumplido la finalidad para la que fue iniciado (resolución expresa o presunta, terminación convencional).

El desistimiento y la renuncia

El desistimiento significa que el interesado “desiste de su petición o instancia” lo que viene a significar el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de él.

La renuncia va más allá e implica la declaración de abandono del derecho, pretensión o interés en el procedimiento que se había ejercitado, por razón de la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.

El régimen del desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes (art. 94):

1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud, o cuando no está prohibido por el ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por varios interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubieran formulado.
3. Podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia.
4. La Administración aceptará de pleno el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento, salvo que habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento. También continuará el procedimiento si la cuestión suscitada por al incoación entrañase interés general, o fuera conveniente suscitarla para su definición y esclarecimiento, en cuyo caso la Administración podrá limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguiéndose el procedimiento.

La caducidad

Es una causa de terminación del procedimiento por falta de actividad en éste. La regulación básica de la caducidad tiene cierta connotación sancionadora, pues está referida a los procedimientos instados a solicitud del interesado y que se paralizan por causa de éste (art. 95). En este caso la Administración le advertirá que transcurridos 3 meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones. No obstante, el procedimiento puede seguir, al igual que acontece en el desistimiento o la renuncia, si hubiere terceros interesados o la cuestión objeto del procedimiento afectase al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

No toda pasividad u omisión del interesado puede servir de base a una declaración de caducidad del procedimiento, sino solamente aquellas especialmente calificadas, que determinen la paralización del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo. Cualquier otra omisión solo justifica la pérdida del trámite.

En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la pérdida o extinción del derecho que en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues “la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción”. Por ello, en los procedimientos iniciados de oficio en que se ejercen potestades sancionadoras o de intervención, es posible que la declaración de caducidad pueda ser seguida del inicio de otro procedimiento con la misma finalidad, si no ha prescrito la infracción. En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

La resolución expresa o presunta (por silencio administrativo)

La resolución expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestación de voluntad que, según el principio de congruencia, decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Se trata de un deber inexcusable puesto que en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. Únicamente podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 CE.

Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de actuaciones complementarias indispensables. El acuerdo se notificará a los interesados y deberán practicarse en el plazo de 15 días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias.

La Ley prohíbe la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una petición se pueda agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de que la Administración pueda incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

Las resoluciones contendrán la decisión que será motivada en los casos a que se refiere la Ley en el Capítulo I, y expresarán los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen pertinente.

La Ley asimila la resolución expresa a la no resolución en los plazos establecidos y le atribuye determinado sentido, positivo o negativo.

La terminación convencional

El procedimiento puede cumplir su fin por terminación convencional o, como dice la Ley, por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de Derecho Público como privado (art. 88).

El Derecho administrativo moderno tiende en lo posible a sustituir el acto unilateral por el negocio jurídico bilateral.

Sin embargo, los convenios, acuerdos o pactos no tendrán más alcance, efectos y régimen jurídico que el que “en cada caso prevea la disposición que lo regule”.

Es decir, que se trata de una norma en blanco, por lo que no basta para la celebración de un convenio acogerse a lo que dice la LPAC; es preciso además una regulación sustantiva que previamente haya aceptado esta forma de acabar el procedimiento.