El acto administrativo III. Invalidez, anulación y revocación

La invalidez y sus clases

La invalidez puede definirse como una situación patológica del acto administrativo caracterizada porque faltan o están viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanación de los defectos, mientras que otros están aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la anulación del acto.

Nulidad. Según el art. 47 LPAC, son actos de la Administración nulos de pleno derecho:

1. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
2. Los dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o de territorio.
3. Los que tengan un contenido imposible.
4. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
5. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
6. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
7. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

Anulabilidad. La anulabilidad es la regla general ya que son anulables “los actos que infringen el ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder” (art. 48).

Además de estas dos categorías de invalidez, la Ley encuadra una tercera, la irregularidad no invalidante, integrada por los actos con vicios menores, es decir, aquellos en los que se de “el defecto de forma que no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la indefensión de los interesados” así como los actos “realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el término sea esencial” (art. 48.2).

La inexistencia

Además de las categorías de la nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidad no invalidante, se plantea la conveniencia de completar el cuadro de la invalidez con la figura del acto inexistente.

Aun cuando sea posible la diferenciación teórica, en la realidad la distinción con la nulidad resulta prácticamente imposible porque en la mecánica judicial de aplicación del Derecho el acto inexistente posee un régimen idéntico al del acto nulo. La razón de la persistencia de esta categoría en la moderna doctrina se encuentra exclusivamente en consideraciones prácticas: constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad, bien para introducir nuevos supuestos allí donde las nulidades aparecen tasadas, como ocurre en la LPAC, bien para facilitar su ejercicio procesal cuando no se reconocen los poderes de oficio para declararla o cuando la acción de nulidad se considera prescriptible.

En la jurisprudencia española, aunque algunas sentencias afirman la inaceptabilidad del acto inexistente y “su carencia de efectos sin necesidad de declaración administrativa o judicial” otras, parecen asimilar el acto inexistente al radicalmente nulo, pero sin que en ningún caso lleguen a establecer un régimen jurídico diferenciado, es decir, un tercer grado de invalidez superior al de la nulidad de pleno derecho.

La nulidad de pleno derecho. Análisis de los supuestos legales

El acto nulo de pleno derecho es aquél que por estar afectado de un vicio especialmente grave no debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanación del defecto o el transcurso del tiempo.

Para determinar cuales son esas infracciones de mayor gravedad que determinan la nulidad radical, la doctrina ha respondido con dos criterios diversos: el de la apariencia y ostensibilidad del vicio y el de la carencia total de un elemento esencial o bien su contradicción con el orden público, de forma que sólo las infracciones que afectan de manera especial a éste exigirían un tratamiento particularizado, que ampliaría las potestades de enjuiciamiento del Tribunal para anular el acto contrario al ordenamiento.

La LPAC, en el art. 47, enumera y tasa los supuestos en que concurre ese vicio grave.

Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional

Este supuesto se introdujo por la Ley 30/92 con el fin de reforzar la protección de los derechos fundamentales, (que ya goza de una especial garantía procesal a partir de la Ley 62/1978 de 26 de diciembre de Protección de los Derechos Fundamentales y del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional).

La inclusión de este supuesto supone una cierta desnaturalización de la categoría de la nulidad de pleno derecho, que estaba configurada como una categoría asimilable o muy cercana a la inexistencia.

Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y del territorio

Se distinguen diversas clases de incompetencia en función de la materia, el territorio y la jerarquía del órgano.

Es manifiesta la incompetencia por razón de la materia o el territorio cuando:

• se invaden la de otros poderes del Estado (como el judicial o el legislativo)
• las competencias ejercidas corresponden por razón de la materia o territorio a otro órgano administrativo siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente, clarividente y palpable (de forma que salte a primera vista, sin necesidad de un esfuerzo dialéctico o de una interpretación laboriosa).

Respecto de la incompetencia jerárquica, el Tribunal Supremo la excluyó, en principio, del concepto de incompetencia manifiesta y por tanto de la nulidad de pleno derecho, en base a que el vicio de incompetencia puede ser convalidado cuando el órgano competente sea superior jerárquico del que dictó el acto convalidado. Sin embargo las que podrán ser convalidadas serán únicamente las que ofrezcan dudas sobre el grado de la jerarquía y, quizás, las menos graves (como aquellas en que el superior resuelve por avocación los asuntos del inferior, pero no los casos inversos de flagrante y grave incompetencia jerárquica).

En definitiva, la incompetencia manifiesta no queda reducida en la versión jurisprudencial a los supuestos de incompetencia por razón de la materia y del territorio, pues incluye la jerárquica, aunque limitadamente a los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el interés público o para los administrados.

Actos de contenido imposible

Dado que el contenido de los actos puede hacer referencia a las personas, a los objetos materiales y el elemento o situación jurídica, en los supuestos de actos con contenido imposible se alude a una imposibilidad por falta de sustrato personal (nombramiento de funcionario a una persona fallecida); por falta del substrato material (como cuando la ejecución que el acto administrativo impone es material o técnicamente imposible); y por falta del substrato jurídico (como puede ser el caso de la revocación de una acto administrativo ya anulado).

Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta

Se refiere a los delitos que puedan cometer la autoridad o el funcionario con motivo de la emanación de un acto administrativo, pues la Administración Pública como persona jurídica no puede ser sujeto activo de incriminación penal de una conducta y también de las faltas. En todo caso debe tratarse de una conducta tipificada en el CP o en las leyes penales especiales, no bastando que el hecho pueda constituir, únicamente, una infracción administrativa o disciplinaria.

La muy difícil cuestión que plantea este supuesto es si la clasificación delictual del acto cuya nulidad se pretende declarar debe hacerse por los Tribunales penales en todo caso o si cabe que la realice la Administración al resolver los recursos administrativos, o bien los Tribunales Contencioso-Administrativos como presupuesto de sus sentencias anulatorias del acto.

A juicio del profesor Parada, debe admitirse la competencia de la Administración y los Tribunales Contencioso-Administrativos para una calificación prejudicial objetiva del presunto delito como acción típica y antijurídica a los solos efectos de anulación del acto, pero sin por ello prejuzgar condena, obviamente, ni suponer imputación a persona alguna, ni condicionar la actuación de los Tribunales penales sobre los elementos subjetivos del delito, a los que en definitiva corresponderá completar en su caso esa calificación objetiva con los elementos subjetivos de la imputabilidad y culpabilidad para la imposición de las penas. Sólo si se admite esa competencia prejudicial en el orden contencioso-administrativo, podrán realmente anularse aquellos actos que, siendo constitutivos de delito, no se pueda llegar a una sentencia de condena, bien por falta de los elementos subjetivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se ha extinguido la acción penal, como en los casos de muerte del reo o prescripción del delito o de la pena.

Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de forma

Frente al principio de esencialidad de las formas, la LPAC reduce al mínimo los efectos invalidatorios de los vicios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en cuyo caso estamos en presencia de la nulidad absoluta o de pleno derecho, o no lo es tanto y entonces no invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta interpretación, los dos supuestos de anulabilidad (cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados) lo serían realmente de nulidad de pleno derecho.

El defecto de forma se puede referir, en primer lugar, al procedimiento de producción del acto, siendo nulo de pleno derecho si “falta absolutamente el procedimiento legalmente establecido” (en la falta total y absoluta de procedimiento deben encuadrarse los casos de cambio de procedimiento legalmente establecido por otro distinto).

En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple “falta de vista y audiencia del interesado” provoca asimismo la nulidad. La jurisprudencia ha calificado este trámite como “elemento natural, trámite elemental, esencialísimo y hasta sagrado porque un eterno principio de justicia exige que nadie pueda ser condenado sin ser oído”. El derecho de audiencia y defensa se garantiza en el art. 105.3 CE “cuando proceda”. La LOPJ impone también la nulidad de pleno derecho de los actos judiciales cuando se dicten con infracción de los derechos de audiencia, asistencia y defensa, siempre que efectivamente se haya producido indefensión.

La nulidad de pleno derecho debe comprender los más graves defectos en la forma de manifestación del acto administrativo que, como los actos judiciales, requieren unas determinadas formas y requisitos, algunas esenciales como la constancia escrita y la firma del titular de la competencia que dicta la resolución o del inferior que recibe la orden. Sin esa constancia escrita y la firma del autor del acto, éste no vale nada. A este vicio se refiere la LPAC cuando alude a los actos administrativos en los que faltan los requisitos indispensables para alcanzar el fin. Sin embargo, cuando este mismo vicio de forma se produce en el proceso, el acto se califica de nulo de pleno derecho.

Actos dictados con infracción de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados

La inclusión de este supuesto dentro de la nulidad se justifica por la gran importancia que en la organización administrativa tienen los órganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas específicas y a falta de ellas por la normativa básica establecida en la LRJSP, reglas de las que hay que partir para determinar cuales son las que pueden ser consideradas esenciales y cuya falta determina la nulidad.

Para la jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una cuestión no incluida en el orden del día. También la composición del órgano, especialmente en los casos en que es heterogénea como los Jurados de Expropiación cuyos miembros ostentan la representación de diversos sectores de intereses; el quórum de asistencia y votación que determina la voluntad del órgano, y que debe concurrir no solo en la iniciación de esta, sino durante todo el curso de la sesión.

Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales

El origen de esta causa de nulidad está en una jurisprudencia muy consolidada que negaba validez a los actos presuntos por silencio administrativo positivo cuando daban origen al reconocimiento de derechos sin que se dieran los presupuestos legales para adquirirlos.

La ley extiende esa invalidez, con la sanción máxima de la nulidad de pleno derecho, a los actos expresos contrarios al ordenamiento cuando de ello se deduce que se adquieran facultades o derechos sin los requisitos esenciales para su adquisición. No basta, pues, que el acto sea contrario al ordenamiento, sino que además se ha de dar la ausencia de determinadas circunstancias subjetivas en el beneficiado por el acto.

Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposición legal

Según la LPAC, con referencia específica a los supuestos en que se califiquen por ley otros supuestos de nulidad de pleno derecho, supone que esta categoría puede ser ampliada no sólo a las leyes estatales, sino también por leyes autonómicas, con lo que será el criterio variable de cada legislador el que marque la frontera de ahora en adelante entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad.

La nulidad radical de las disposiciones administrativas

El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es, por regla general, la nulidad de pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos se suman los supuestos en que la disposición administrativa infrinja la CE, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales.

Este especial rigor para los reglamentos se explica porque aquella invalidez puede dar lugar en la aplicación del reglamento inválido a una infinita serie de actos administrativos, que serían asimismo inválidos.

La imprescriptibilidad de la acción de nulidad de pleno derecho

A través del articulado de la LPAC es posible espigar las siguientes diferencias entre nulidad y anulabilidad:

1. El carácter automático con que se afirma la nulidad frente al carácter rogado de la anulabilidad.
2. La posibilidad de convalidación solo prevista para los actos anulables.
3. La impugnación y la revisión de los actos nulos de pleno derecho puede hacerse en cualquier tiempo frente a la de los actos anulables declarativos de derechos, que deben ser recurridos en los plazos establecidos para cada tipo de recurso o revisados en plazo de 4 años.
4. La mayor facilidad para suspensión de la ejecutividad de los actos nulos de pleno derecho cuando son impugnados y al margen de que ocasiones o no perjuicios de imposible o difícil reparación.

Hay que contemplar la diferencia del régimen jurídico de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad como algo relativo. En este sentido la Ley 4/1999 y ahora la LPAC, configura la acción de nulidad para los actos nulos de pleno derecho como un derecho que no depende de la discrecionalidad o libre apreciación de la Administración. Asimismo dicha Ley presupone que la acción de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo: “Las Administraciones en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos de nulidad de pleno derecho" (art. 106).

Anulabilidad e irregularidad no invalidante

La LPAC ha convertido la anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que “son anulables, los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”.

Los vicios que originan la anulabilidad del acto administrativo son actos convalidables:

• Por la subsanación de los defectos de que adolecen y
• Por el transcurso del tiempo establecido para la interposición de los recursos administrativos o por el de 4 años frente a los poderes de la Administración para la revisión de oficio (art. 103.1.b).

Sin embargo, no todas las infracciones del ordenamiento jurídico originan vicios que dan lugar a la anulabilidad. Hay que exceptuar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende en primer lugar las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido, que sólo implicarán la anulación del acto cuando así lo imponga la naturaleza del termino o plazo, y la responsabilidad del funcionario causante de la demora (art. 63.3).

Además, el Tribunal Supremo exige que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la norma y la notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuación de que se trate.

En cuanto a los defectos de forma, sólo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen indefensión de los interesados. Fuera de estos casos, la forma tiene un valor estrictamente instrumental que sólo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisión de fondo y produce indefensión, la cual se considera como verdadera frontera de la invalidez.

El principio de restricción de la invalidez: convalidación, incomunicación, conversión

La LPAC, congruente con la aplicación restrictiva de la invalidez y la preferencia de la anulabilidad, que es regla general sobre la nulidad de pleno derecho, trata de reducir al mínimo las consecuencias fatales de la patología de los actos administrativos.

Convalidación. En primer lugar admite la convalidación de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan. En todo caso, los efectos de la convalidación se producen sólo desde la fecha del acto convalidatorio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con carácter general el otorgamiento de eficacia retroactiva. De la convalidación se excluyen la omisión de informes o propuesta preceptiva, pues si están previstas para ilustrar la decisión final, no tiene sentido que se produzcan a posteriori.

En cuanto a la forma, la convalidación de la incompetencia jerárquica deberá efectuarse por ratificación del órgano superior, admitiendo el Tribunal Supremo la que tiene lugar al desestimar éste el recurso de alzada interpuesto contra el acto administrativo del órgano inferior incompetente. En la convalidación por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no solo que éstas se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el órgano competente se haga ajustadamente a la legalidad vigente.

Incomunicación. En cuanto a la incomunicación de la nulidad (art. 49), este principio sanatorio evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un procedimiento y se admite tanto de actuación a actuación dentro de un mismo procedimiento (“la invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero”) como de elemento a elemento dentro de un mismo acto administrativo (“la nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado”).

La consecuencia de la incomunicación de la invalidez es el principio de conservación, que obliga al órgano que declare la nulidad a la “conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad”.

Conversión. Por último, la conversión es la técnica por la cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos distintos de los previstos por su autor (ej. nombramiento nulo de un funcionario en propiedad pudiera producir los efectos de un nombramiento como funcionario interino) y se reconoce en el art. 50 LPAC al establecer que “los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste” (art. 50).

La anulación por la Administración de los actos inválidos. El proceso de lesividad

Introducción

La declaración de invalidez se puede producir por iniciativa de los interesados, canalizada por los recursos administrativos, ante la Administración autora del acto, o judiciales, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

En los actos limitativos o de gravamen o negadores de derechos no hay en principio impedimento alguno para declarar su invalidez, sin el deber positivo de llevarlo a cabo, Pero el panorama cambia radicalmente cuando se trata de la revisión o anulación de los actos administrativos inválidos que han creado y reconocido derechos a favor de terceros que se encuentran además en posesión y disfrute de los mismos.

Reconocer que la Administración tiene en este caso la potestad de declarar la nulidad de tales actos supone reconocerle también la fuerza de extinguir aquellos derechos por sí misma y de alterar aquellas situaciones posesorias. En estos casos se ha de acudir necesariamente a una instancia ajena, la instancia judicial y a través del proceso que se ha llamado “proceso de lesividad”.

Este proceso suponía que la Administración tenía la carga de recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa manteniéndose la validez del acto hasta que una sentencia judicial declarase su nulidad.

La anulación directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho

Para la anulación directa por la propia Administración de un acto o disposición la LPAC exige unos determinados requisitos (art. 206):

1. Que el acto o la disposición esté incurso en una causa de nulidad de pleno derecho, sin distinción entre actos favorables y desfavorables, y sin límite temporal para que el interesado solicite o la Administración acuerde poner en marcha la acción de nulidad.
2. Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere. Si este órgano consultivo no aprecia la concurrencia de nulidad, la revisión no puede llevarse a cabo.

El procedimiento de anulación debe terminar con resolución expresa. Además del efecto anulatorio del acto o disposición nulos de pleno derecho, la Ley obliga a que la resolución que así lo declare se pronuncie expresamente acerca de la indemnización que proceda reconocer a los interesados. Si transcurren 3 meses sin resolver se producirá la caducidad del procedimiento en los procedimientos iniciados de oficio y la desestimación por silencio negativo de la pretensión formulada de los iniciados a instancia del interesado.

En cuanto a los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición general, la Ley determina que no implicará la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados en aplicación de aquélla, los cuáles deberán reputarse válidos y conservarán su fuerza de obligar mientras no sean anulados de forma expresa.

El proceso contencioso administrativo de lesividad única vía para la declaración de nulidad de los actos anulables declarativos de derechos

La LPAC establece que “Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.

Antes de recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa, la Administración debe cumplir con el requisito de la declaración de lesividad, declaración que no podrá adoptarse una vez transcurridos 4 años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo (art. 107).

La LPAC no exige de forma expresa la lesión económica, pero normalmente se dará una lesión contra el interés público que justifique la anulación del acto. Por ello la jurisprudencia afirma que basta con el requisito de la lesión al interés público entendiéndose por tal no solamente los intereses de naturaleza económica, sino de otro carácter, como los urbanísticos o incluso políticos (STS 31/01/1984).

Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia; si proviniera de las entidades que integran la Administración Local, se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.

La declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos y, sin perjuicio de que estos las impugne como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente.

El procedimiento administrativo en que se tramita la acción de lesividad caducará en el plazo de 6 meses desde la iniciación del procedimiento.

La revocación de los actos administrativos

A diferencia de la anulación o invalidación que implica la retirada del acto por motivos de legalidad, la revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o de conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses públicos y la Administración Pública decide dejarlo sin efecto.

La revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Administraciones debe presentar siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo largo de toda su vida.

La revocación encuentra un límite: el respeto de los derechos adquiridos. Por no afectar a estos, la potestad revocatoria se admite en los términos más amplios, cuando incide sobre actos que afectan únicamente a la organización administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los particulares. En estos casos, la revocación no encuentra, en principio, impedimento alguno; más bien deben ser revocados cuando esa revocación es conveniente a los intereses y fines públicos.

Esa es la doctrina que recoge la LPAC al establecer que “las Administraciones podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.

Los problemas más graves de la revocación se presentan cuando la Administración pretende la revocación de los actos declarativos de derechos (como ocurre con las autorizaciones, concesiones, nombramientos,…). En estos casos, aceptándose con carácter general la legitimidad de la revocación, se cuestiona las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnización del titular del derecho revocado.

El LPAC señala que no podrá ejercerse la facultad de revocación “cuando por prescripción de acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes”.

Sin embargo, la revocación es posible incluso cuando es contraria a los derechos de los particulares que el propio acto reconoce, siempre que esté previsto en el propio acto o en la norma como ocurre en los casos de rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser el cambio de legislación.

El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de las causas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado.

En cuanto al plazo, la LPAC sin precisar un plazo específico, prohíbe que “las facultades de revisión sean ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes”.

Límites y condiciones a las facultades anulatoria y revocatoria de la Administración

El que un acto sea inválido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser necesariamente invalidado, pues es posible que la adecuación del acto al ordenamiento jurídico engendre una situación más injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.

La LPAC establece unos límites generales a las facultades de anulación y revocación que “podrán no ser ejercitadas cuando por prescripción de las acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes” (art. 110).

La rectificación de errores materiales y aritméticos

El acto administrativo, como cualquier otro acto jurídico, puede contener un error. El error, como el dolo en los negocios jurídicos, consiste en un falso conocimiento de la realidad, si bien en el supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Las consecuencias sobre el acto administrativo son las mismas: su anulación. La razón es que el error de hecho supone una apreciación defectuosa del supuesto fáctico sobre la que se ejercita la correspondiente potestad administrativa. El mismo efecto anulatorio debe predicarse del error de derecho (aplicación de norma derogada) en cuanto supone la indebida aplicación del ordenamiento jurídico, siendo irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infracción se produzca por error o intencionadamente por la autoridad o funcionario que es su autor. Ambas clases de error imponen la misma consecuencia anulatoria.

En todo caso, ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad prevista en la LPAC. Por ello, la Administración debe seguir los procedimientos establecidos para la anulación en los términos antes señalados.

Hay otro supuesto más modesto que incide o se ocasiona en el momento de producirse la declaración o formalización del acto, el llamado error material y aritmético, que es al que se refiere el art. 109 LPAC para legitimar una inmediata rectificación de oficio por la Administración al margen de cualquier procedimiento: “Las Administraciones Públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos” (art. 109).

El error material y el error aritmético para que la Administración pueda eliminarlos han de ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles; que se evidencien por sí solos, manifestándose por su sola contemplación, teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo. Si el pretendido error, no es ostensible y notorio, se presta a dudas o es preciso recurrir a datos ajenos al expediente, no es posible la rectificación mecánica inmediata sin procedimiento anulatorio.