El acto administrativo II. Eficacia y ejecutoriedad

La presunción de validez

El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos esenciales, lo que lleva consigo que se la atribuya presunción de validez. Ésta dispensa a la Administración autora del acto de seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualquiera instancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez, presumiéndose válidos mientras su nulidad no hay sido declarada administrativa o judicialmente.

Según el art. 39 LPAC “los actos de la Administración serán válidos y producirán efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.

El Tribunal Supremo denomina esta cualidad “presunción de validez”, “presunción de legalidad” y “presunción de legitimidad”, queriendo significar que la actividad de la Administración se ajusta por principio a Derecho, y reserva el término “ejecutividad” para identificarlo con el de ejecutoriedad.

La presunción de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoria previa a éstos y que se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos internos del expediente, actos no definitivos, la presunción de validez tiende a extenderse a los acuerdos o propuestas de organismos técnicos como los Tribunales de concursos y oposiciones. No así a los informes técnicos de órganos administrativos.

La presunción de validez o ejecutividad de los actos jurídicos privados se establece así en el Derecho positivo con referencia a los actos de los simples particulares (arts. 1254, 1255 y 1258 CC), produciendo los efectos jurídicos pretendidos por sus autores, entre ellos y ante los registros públicos, como en la regulación de las organizaciones, ya sean comunidades de propietarios, sociedades o asociaciones (presumir válido y ejecutivo el acuerdo de la organización imponiendo sobre el disidente la carga de recurrir en plazos perentorios). La LPH también reconoce carácter de ejecutoria al acuerdo de la Junta de propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas.

Pero lo que diferencia los actos administrativos en relación con los privados en el Derecho español es que el acto administrativo está adornado de la ejecutoriedad, acción de oficio o privilegio de decisión ejecutoria, esto es, “la potestad de la Administración para llevar a efecto el mandato que el acto incorpora violentando la posesión y la libertad del administrado sin necesidad de la intervención judicial alguna”.

La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad

Por eficacia de los actos administrativos se entiende, en primer lugar, la producción de los efectos propios de cada uno, definiendo derechos y creando obligaciones de forma unilateral.

La jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de los actos. La primera, como dice el Tribunal Supremo, supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan (STS 27/05/1983), mientras que la eficacia hace referencia a la producción temporal de efectos que puede hallarse supeditada a la notificación, publicación o aprobación posterior del acto válido (STS 31/01/1980).

Los actos administrativos (como los actos jurídico-privados y las normas) se dictan para el futuro, y por ello, producen efectos desde la fecha en que se dicten. No obstante, este principio sufre dos órdenes de excepciones, bien por la demora de la eficacia, bien por la irretroactividad.

La demora en la eficacia del acto administrativo, es decir, el retraso en la producción de sus efectos propios, que puede originarse, según la LPAC:

• porque así lo exija la naturaleza del acto (hasta la toma de posesión no es eficaz el nombramiento del funcionario),
• porque el contenido accidental que incluya una condición suspensiva o término inicial así lo establezca, o
• porque la eficacia quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Además, el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensión.

La proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la regla general de la irretroactividad. Un principio sin excepción para los actos de gravamen o limitativos de derechos, lo que es congruente con el principio general de irretroactividad de los reglamentos administrativos (art. 9.3 CE).

Para los actos favorables o ampliativos, el principio general es también la irretroactividad. Sin embargo, es posible la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitución de actos anulados y cuando produzcan efectos favorables al interesado, pero exigiéndose dos requisitos:

1. que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto.
2. que esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

En este caso el Tribunal Supremo parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitución de actos anulables como de actos nulos de pleno derecho cuando razones de justicia material así lo exijan. En favor de este criterio se alegan los principios de buena fe, seguridad jurídica, legalidad y de confianza legítima.

Por otro lado, el requisito de que no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas, no juega o no se exige en vía de reclamación para los actos resolutorios de recursos o respecto las sentencias judiciales cuando un nuevo acto se dicta para sustituir otro anulado, pues lo contrario frustraría la funcionalidad de aquellos recursos y sentencias, cuya estimación implica la corrección hacia el pasado de los efectos del acto anulado y su sustitución por que hubiera debido dictarse.

¿Qué ocurre cuando dos Administraciones dictan actos contradictorios? ¿A cuál de ellos otorgar la eficacia, dar la preferencia? La LPAC (art. 39) resuelve la cuestión partiendo del principio de que las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración. No obstante, cuando una Administración tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a esta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el art. 44 LJCA y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo.

La ejecutoriedad de los actos administrativos

La “ejecutividad”, “ejecutoriedad”, “privilegio de decisión ejecutoria” o “autotutela ejecutiva” son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si fuere preciso. Esta cualidad es la que distingue a los actos administrativos de otros actos privados que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias, alterando situaciones posesorias. En otras palabras, la Administración puede “tomarse la justicia por su mano” mientras que los particulares deben acudir al Juez para imponer sus derechos sobre terceros cuando estos no cumplen sus obligaciones voluntariamente.

Este privilegio se regula en el art. 39 LPAC que dice “las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución Española o la ley exijan la intervención de los Tribunales” .

La ejecutoriedad de los actos administrativos (en cuya virtud la Administración Pública puede por sí misma “ejecutar” materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la voluntad de los administrados), se manifiesta de manera diversa según la naturaleza y contenido de éstos. En unos casos, la ejecución forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple sin resistencias de sus destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna actuación material de ejecución por la Administración, ya que el acto no hace más que definir una situación jurídica de la que no derivan necesariamente derechos o deberes inmediatos (reconocimiento de la ciudadanía o la inscripción en padrón municipal).

Tampoco puede hablarse de ejecución forzosa del acto administrativo en contra de la propia Administración, es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos deberes a la Administración Pública. Si ésta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene más alternativa que forzar su cumplimiento por la vía judicial. La ejecutoriedad de los actos administrativos no juega nunca a favor del particular frente a la Administración Pública.

Otro supuesto en que no es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad, para explicar el efecto compulsivo del acto administrativo, se da cuando las medidas de ejecución de éste se pueden subsumir en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria (así ocurre cuando la Administración ordena la expulsión de un particular de una dependencia del dominio público o del seno de un servicio público). En estos casos, la Administración Pública emplea un poder fáctico derivado de la situación de dominación posesoria sobre sus bienes y organizaciones.

Fuera de los casos anteriores, el supuesto necesario para la ejecución forzosa lo constituyen los casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que impliquen, en cuanto éste se niega al cumplimiento voluntario, una agresión sobre aquél mediante la alteración de su ius posesionis sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. De este modo, la Administración se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendría que hacer un particular para hacer efectivas frente a otro sus legítimas pretensiones.

El principio de ejecutoriedad se establece con carácter general para los actos administrativos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La LBRL reconoce a las Entidades locales, además de la presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos, las “potestades de ejecución forzosa y sancionadora”.

También la legislación tributaria defiende la ejecutoriedad, atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de las sentencias judiciales.

Pero, sin perjuicio de que a la ejecutoriedad de los actos administrativos se refieren otras normas, su regulación general está en la LPAC, la cual exige para su legitimidad el cumplimiento de las siguientes condiciones:

1. La existencia de una acto administrativo: “las Administraciones no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico”.
2. Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no esté pendiente de condición, plazo, autorización o aprobación de autoridad superior ni haya sido suspendida administrativa o judicialmente su ejecutoriedad.
3. Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento previo a fin de el obligado no sea sorprendido por aquélla y se le de la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de la Administración.

La LPAC es igualmente generosa en el reconocimiento de medios de ejecución, enumerando los siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. La enumeración resulta incompleta porque de una parte, no recoge la ocupación directa de bienes, y de otra, porque la multa coercitiva es, más que un medio propio y distinto de los restantes, una modalidad de compulsión económica sobre las personas. Describimos sumariamente estas formas de ejecución que se analizarán más adelante:

1. La ocupación es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del que aquellos están en la posesión; si el particular no lo entrega a la Administración, ésta toma posesión de él por medio de sus funcionarios.
2. La ejecución de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero.
3. La ejecución subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, (aquellos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado). La Administración Pública realizará el acto por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado.
4. La ejecución por coerción sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por ser personalísimas e infungibles, no sirven los medios anteriores. Esta forma de ejecución puede ser directa o indirecta. Directa es aquella en que se actúa físicamente sobre la persona del obligado. La indirecta simplemente le coacciona con la amenaza de la imposición de una sanción administrativa o penal. La LPAC sólo alude a la coerción directa, distinguiendo la económica, es decir, la que incide sobre el patrimonio a través de las llamadas multas coercitivas, de la física, que es la compulsión sobre las personas.

Sistemas comparados de ejecución de los actos administrativos

En el Derecho comparado se da tanto la solución negativa, que desconoce en la Administración un poder directo de ejecución que debe valerse para el cumplimiento de sus providencias del auxilio judicial, como la positiva de reconocimiento de una potestad ejecutoria autosuficiente (como en el Derecho aleman y el español). Hay soluciones intermedias, como lo que hoy ofrece el Derecho francés, donde la ejecución de los actos administrativos a través del sistema judicial penal, va cediendo terreno en favor de la ejecución administrativa directa.

Sistema judicial puro. La tradición anglosajona

Fuera de las previsiones legales expresas, la Administración inglesa no dispone de un poder general para proceder directamente a la ejecución de sus actos, que solo es posible por vía judicial.

La ejecución administrativa autosuficiente. Derecho alemán e italiano

En Derecho alemán, el acto administrativo es un acto de una autoridad de la Administración que determina frente al súbdito lo que para él debe ser derecho en cada caso concreto. El acto administrativo es, como la sentencia, una manifestación especial del poder público.

En Italia la solución es similar.

Sistema mixto judicial-administrativo. El sistema francés

En Derecho francés la regla general es que la garantía de la eficacia de los actos administrativos discurra en primer lugar por la vía de la intimidación que conlleva la previsión de diversas sanciones penales. A este efecto, el dispositivo previsto comporta que dentro del CP se integre una parte reglamentaria que cubre las infracciones a la Legislación administrativa normalmente con una sanción correlacional.

En definitiva, la hipótesis normal es, pues, la ejecución a través del Juez penal, que no solamente impone una sanción al infractor, sino que al tiempo autoriza a la Administración para la ejecución material del acto administrativo con base en los arts. 539 y 464 del Código de Procedimiento Penal.

La configuración histórica del privilegio de decisión ejecutoria en el Derecho español

En la evolución de la ejecutoriedad de los actos administrativos en el Derecho español es perceptible la coexistencia de una línea “liberal” que identifica la ejecutoriedad con la función judicial y exige vaya precedida del correspondiente proceso, con otra autoritaria que resueltamente reconoce la Administración la autosuficiencia ejecutoria sin necesidad de intermediación judicial.

Una formulación clásica de la primera orientación la encontramos ya en la Ley dada en Toro por Enrique II en 1371. En el constitucionalismo español surge una tendencia liberal orientada a instrumentar todas las facultades ejecutorias como estrictamente judiciales al modo anglosajón y que se inspira en el principio de que “nadie puede ser juez en su propia causa”.

El decreto constitucional de 13 de septiembre de 1813 estableció un sistema de justicia para la Administración rigurosamente judicialista, que descartaba toda posibilidad de una Jurisdicción Administrativa distinta de la ordinaria y de cualquier privilegio judicial o cuasi- judicial, como lo es la ejecutoriedad de los actos administrativos.

Sin embargo, a lo largo del siglo XIX también se manifiesta, e incluso con más fuerza, la línea realista y autoritaria que defiende el privilegio de ejecución forzosa de la Administración sin intervención del Juez, ni civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. Así el nuevo sistema administrativo de la Hacienda Pública, aprobado por Decreto de 25 de junio de 1923, estableció el régimen futuro de ejecutoriedad de los actos tributarios. Por último, la ejecutoriedad de los actos tributarios encontrará una formulación rotunda y definitiva en el art. 9 de la Ley provisional de Administración y Contabilidad de la Hacienda de 25 de julio de 1870.

Por otra parte, la protección de la acción ejecutiva de la administración frente a los tribunales ordinarios se establecerá muy tempranamente (órdenes de 1839, 1841, 1843) a través de la prohibición de interdictos contra la Administración por las trabas, embargos y ejecución sobre bienes inmuebles, así como por medio del sistema de conflictos que solamente podía interponer la administración y que tenía como virtud inmediata la paralización de la acción judicial contraria a la ejecución administrativa.

Otra materia en que luce claramente la ejecutoriedad de los actos administrativos es en la protección de los bienes de la administración, reconociendo a esta una facultad de recuperación para los bienes patrimoniales en el plazo de un año, y en cualquier tiempo de los bienes demaniales.

La colaboración judicial en la ejecución de los actos administrativos

En el Derecho español puede afirmarse que el sistema judicial penal demostró pronto su absoluta inoperancia tanto para la protección del ordenamiento legal y reglamentario de la Administración como de los actos dictados en su aplicación.

La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la ejecución judicial sin carácter represor se haya marginado de la ejecución de los actos administrativos. Se utilizó a los jueces como instrumento de la ejecución de los actos de la Administración, sin que en dicho proceso existiera realmente ningún control previo sobre la regularidad de los actos administrativos, que los Juzgados llevaban a ejecución como si de sentencias firmes se tratase. Esta posibilidad está todavía abierta.

Uno de los ejemplos más significativos de ejecución de las sentencias judiciales era el consagrado en el anterior Código de la Circulación para el cobro de las multas por infracciones de tráfico. (art. 295 -transcurridos 5 días desde la notificación del apremio sin realizar el pago, “se pasara el expediente al juzgado municipal que corresponda para que éste haga efectivo el pago de la multa y apremio por la vía judicial con las costas a que haya lugar”-). Pero el caso más importante por el número de afectados y el volumen de operaciones que comporta lo constituye la ejecución por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la SS.

Estos supuestos no son sino el grado máximo de la autotutela administrativa, constituyendo claras pruebas de dominación de la Administración sobre el Poder Judicial, o lo que es igual, de la inversión de los papeles que corresponden a la Administración y a los jueces que, en vez de controladores de la actividad de aquella y de sus actos ponen todo el prestigio y la fuerza del Poder Judicial al servicio ciego de la ejecución de actos ajenos. Son por ello inconstitucionales, pues conforme ha sido siempre y continúa siéndolo con arreglo al art. 117.3 CE, los jueces sólo pueden ejecutar lo previamente juzgado por ellos mismos.

Sin llegar a la ejecución completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han de ejercer de comparsas en la ejecución de los actos de las Administraciones Públicas no paran, en lo dicho. Así ocurre con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces “deben” otorgar al servicio de ejecuciones administrativas, reguladas en el inicial art. 130 LGT (que ya no se mantiene en el actual art. 134).

La LOPJ de 1985, al prescribir la competencia de los Jueces penales de instrucción “para otorgar, en autorización motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecución de los actos de la Administración” presuponía reconocerles, con la obligación de motivar su resolución, un poder de control sobre el acto administrativo en ejecución, por lo que se abría la cuestión de si dicho control, se extendía tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. No parece, sin embargo, que esta amplia concepción sea admitida por el Tribunal Constitucional, para el “que nada autoriza a pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe funcionar con un automatismo formal. No se somete a su juicio, ciertamente, una valoración de la acción de la Administración, pero sí la necesidad justificada de la penetración en el domicilio de una persona” (STC 22/1984 de 17 de febrero). En la actualidad, son los Juzgados de lo Contenciosos-Administrativo los que conocen “de las autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares públicos cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la Administración pública” (art. 8.5 LJCA); pero este precepto ya no exige que la autorización sea motivada.

La colaboración de la autoridad judicial ha sido también históricamente requerida en el procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Administración. Esta intervención fue suprimida por el RD 1327/1986.

Cuestionamiento constitucional

Ese rasgo peculiar de la ejecución de los actos administrativos en nuestro Derecho por el cual se atribuye a los actos administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales no e sólo un exceso semántico de la legislación tributaria. Efectivamente lo tienen mayor que las sentencias civiles y penales de primera instancia, cuya ejecución puede paralizarse automáticamente mediante los recursos de apelación y casación, mientras que los recursos administrativos y contencioso-administrativos no suspenden en principio la ejecución del acto. Así pues, tienen más valor ejecutorio que esas sentencias y menos que las sentencias firmes; están a mitad de camino. Pero esta cualidad de los actos administrativos contradice en principio la definición constitucional de la función judicial (“juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”) y su reserva en exclusiva a los jueces y Tribunales (art. 117.3 CE).

Pese a ello, negar a estas alturas las potestades ejecutorias de la Administración, puede resultar una utopía, porque la ejecución de los actos administrativos por la propia administración constituye una realidad incuestionable al margen de lo que la Constitución Española pueda decir. Y también porque la Norma suprema, en evidente contradicción con los principios de reparto de las funciones judiciales y administrativas, reconoce a la Administración una facultad todavía más poderosa que la ejecución directa de sus actos, más rigurosamente judicial, como es la potestad sancionadora de la Administración en los términos que más adelante se estudiarán (art. 25 CE).

Invocando el principio de que quien puede lo más puede lo menos, el Tribunal Constitucional podría haberse ahorrado la necesidad de fundamentar en la STC 22/1984 el privilegio de decisión ejecutoria de la Administración en el principio de eficacia que consagra el art. 103 CE. La eficacia es simplemente una directiva o directriz para la buena organización y funcionamiento de la Administración, pero nunca nadie ha pensado que sobre tan endeble fundamento pudiera construirse la atribución de una potestad claramente judicial a la Administración como hace el Tribunal Constitucional, quien, después de reconocer que el art. 117.3 CE atribuye el monopolio de la potestad jurisdiccional a los Jueces y Tribunales, añade a continuación que también corresponde esa facultad a la Administración.

Suspensión de efectos del acto administrativo

La rigidez del principio de eficacia y ejecutoriedad de los actos administrativos está atemperada por la posibilidad de que la Administración suspenda una y otra cuando circunstancias sobrevenidas así lo impongan o cuando, por estar pendiente una reclamación, se suspenda, de oficio o a instancia del interesado, la eficacia del acto administrativo, paralizando su ejecución.

La LPAC contempla la suspensión de los actos administrativos, de una parte, como una medida a tomar dentro de la tramitación de la revisión de oficio y de los recursos administrativos y contenciosos- administrativos, y de otra, como una técnica preventiva en los conflictos de competencia entre las Administraciones Públicas:

En vía de revisión de oficio, la regla es que “el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”.

En vía de recurso administrativo, la regla general, según la LPAC, es que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

No obstante se admite la suspensión del acto impugnado si se dan los siguientes requisitos:

1. Que el órgano competente proceda a una “ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido”. No basta efectuar la ponderación, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente es mayor que el que se ocasiona al interés público o a terceros.
2. Que, además de esa ponderación favorable al recurrente, concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:
   1. Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Se trata del periculum in re o riesgo de malograr la pretensión ejercitada si se sigue adelante en la ejecución dando lugar a una situación irreversible.
   2. Que la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista en la Ley. La apreciación de esta circunstancia supone que el órgano competente para decidir la suspensión examina, siquiera sea sumariamente, las pretensiones del recurrente en orden a valorar las posibilidades efectivas de que su impugnación prospere en cuanto al fondo por nulidad de pleno derecho, por cuanto no tendría lógica alguna suspender la ejecución del acto si el recurso no presenta posibilidad razonable alguna de éxito.
3. El acuerdo de suspensión puede estar condicionado en su eficacia por la exigencia de medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros o la eficacia del acto o la resolución impugnada, cuando la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza.

La suspensión se entenderá otorgada si transcurriesen 30 días desde que el recurrente presentó la solicitud de suspensión y la Administración no dictare resolución expresa (suspensión automática). La suspensión deja de producir efecto cuando se resuelve el recurso. No obstante si contra la desestimación del recurso se interpusiera recurso contencioso-administrativo y en éste se solicitase la suspensión, la suspensión decretada en vía administrativa se mantiene hasta que tenga lugar un pronunciamiento judicial sobre la misma.

Si la suspensión no se alcanza en vía de recurso, se podrá solicitar de nuevo en el proceso contencioso-administrativo.

También se dan otros supuestos de suspensión automática: el caso más común es el de la suspensión de ejecución de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento económico-administrativo, que debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. Esta suspensión debe prolongarse durante la tramitación del proceso contencioso-administrativo posterior si se prestan las mismas garantías.

En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estimó, después de la CE, que su naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecución antes de la resolución definitiva de los recursos interpuestos.

Sin embargo, esa línea jurisprudencial ha ido debilitándose para quedar en una suspensión temporal limitada al tiempo que tarda en subsanarse no todo el proceso sino el incidente de suspensión planteado por el recurrente. No obstante, la suspensión automática por la interposición de recurso se impuso para sanciones disciplinares: para jueces y magistrados (art. 425.9 LOPJ) y en materia de sanciones penitenciarias, en los supuestos previstos en el art. 44.3 LOGP.

Ahora la LPAC (art. 90) establece que la resolución se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

1. Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.
2. Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada o el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada.

La técnica de la suspensión automática está también presente en las impugnaciones de los actos de las administraciones territoriales superiores sobre las inferiores. Así la suspensión automática viene determinada por la propia Constitución Española cuando el Estado impugna ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas (art. 161.2 CE).

Asimismo la LBRL de 1985 prevé la suspensión automática de los actos de la Entidad Local que atenten gravemente al interés general de España.

Los medios de ejecución forzosa

Los medios de ejecución de los actos administrativos son el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, la multa coercitiva y la compulsión sobre las personas. Todos ellos se someten a la regla de la proporcionalidad y no intercambiabilidad en su empleo, de modo que no es discrecional la elección del medio a emplear para la Administración, pues según la LPAC “si fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual” (art. 100.2).

La ocupación

Es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del que aquéllos están en la posesión; si el particular no lo entrega, la Administración toma posesión de él por medio de sus funcionarios. Esta técnica se utiliza para cumplimentar los actos dictados en protección de sus bienes. Dentro de la ocupación cabe incluir los diversos supuestos de recuperación de los bienes de dominio público y patrimoniales, dentro de los que constituyen una variedad los casos de desahucio administrativo.

El apremio sobre el patrimonio

Es el procedimiento más generalizado de ejecución de los actos administrativos. Se aplica al cobro de toda suerte de débitos. La LPAC se remite “a las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva” (arts. 91 a 157 del Reglamento General de Recaudación).

Una vez dictado el acto que obligue al pago de una cantidad líquida (certificación de descubierto), y transcurrido el plazo del pago voluntario, el procedimiento se inicia con la providencia de apremio. Trámite fundamental es el aseguramiento del crédito a través de los correspondientes embargos de bienes en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda más los recargos y costas que puedan causarse. El embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en el domicilio del deudor con autorización judicial. Para los inmuebles el embargo se realiza mediante la correspondiente anotación preventiva en el RP. El procedimiento termina con la ejecución del crédito sobre las cuentas corrientes embargadas o la subasta pública de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamación por tercería de dominio que se sustancia ante el juez civil.

La ejecución subsidiaria

La ejecución subsidiaria, a tenor de la LPAC, consiste en la realización de la conducta que el acto impone, bien por la Administración misma o a través de las personas que determinen, en todo caso, a costa del obligado. Este medio se aplica a los actos que, “por no ser personalísimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado”. Por ello es aplicable en toda suerte de trabajos materiales inespecíficos o demoliciones; pero no lo es cuando la obligación que se trata de ejecutar no admite su transferencia a otro sujeto, como la ejecución de una obra artística, en la que hubiera sido determinante para su adjudicación las cualidades del obligado a realizarla. En todo caso, la ejecución subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que “los gastos que ocasione la ejecución, así como el importe de los daños y perjuicios que se produzcan, han de ser abonados por el destinatario del acto: y, en el caso de incumplimiento de esta obligación de pago, procederá su exacción por la vía de apremio”. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva (art. 102).

La multa coercitiva

Este medio de ejecución consiste en la imposición de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la La regulación de la multa coercitiva viene a resaltar su diferencia respecto de las multas de Derecho penal, afirmándose que no tiene carácter de pena con la consecuencia de la inaplicación del principio non bis in idem: “la multa coercitiva será independiente de las que puedan imponerse en concepto de sanción y compatible con ellas” (LPAC).

La multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad. No basta con que la ley autorice su establecimiento al poder reglamentario, sino que es necesario que la ley determine su forma y cuantía. Los supuestos en que procede son muy amplios y comprenden desde “los actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre las personas”o cuando “la Administración no la estimara conveniente”, hasta aquellos otros para “cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona” (LPAC).

La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecución de un acto administrativo. No es lícita su utilización en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre en materia fiscal (art. 83.6 LGT).

La compulsión sobre las personas

La LPAC (art. 104) permite el empleo de la compulsión directa sobre las personas, distinguiendo dos supuestos:

Cuando se trata de actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar, podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respedo debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la CE.

Tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, si el obligado no realizase la prestación, deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

La compulsión directa sobre las personas comprende medidas de coerción muy variadas, desde el simple impedimento de progresar en un determinado camino o la entrada en un lugar, hasta el desplazamiento físico de una persona, pasando por su inmovilización para privarla momentáneamente de su libertad o para someterla a determinadas medidas sobre su cuerpo (operaciones, vacunaciones obligatorias) e incluso la agresión física con armas de fuego, cuando se trata de medidas extremas de policía como reacción frente a la peligrosa violencia del que se niega a acatar una orden o actúa él mismo con violencia frente a los agentes de la Administración.

La extrema gravedad de esta técnica obliga a postular que su aplicación sólo es lícita cuando los demás medios de ejecución no se corresponden con la naturaleza de la situación creada, aparte de que la “ley expresamente lo autorice” (art. 100). Por ello, se exige que la compulsión sobre las personas se lleve a efecto “dentro del respeto debido a la persona humana y a los derechos fundamentales”.

Se establece el criterio del mínimo indispensable de la medida compulsoria, el de su proporcionalidad a las circunstancias, y se admite la impugnación de todas las disposiciones y actos de la Administración relacionados con estas medidas.

La compulsión sobre las personas exige un previo acto formal y personal de intimidación para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata. Cuando la compulsión actúa sobre un colectivo de personas, la orden previa se convierte en una acción de conminación que a veces se expresa de forma simbólica (disolución de manifestaciones).

Límites y control judicial de los actos de ejecución. Su recurribilidad: tercerías de dominio e impugnación contenciosa

La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecución se sitúe en línea directa de continuación del acto administrativo sin transformar o alterar, por consiguiente, sus contenidos. De este principio general se deriva la posibilidad de impugnar en vía contencioso-administrativa los actos de ejecución que vayan más allá de lo permitido por el acto de cuya ejecución se trata. La ejecución tampoco puede lesionar los derechos de tercero ajenos al acto. Los embargos y apremios deben limitarse estrictamente a los bienes del ejecutado, tal y como se desprende de las inscripciones regístrales, sin que puedan extenderse a otros inscritos a nombre de terceros.

Justamente para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecución, se ha arbitrado el incidente de tercería de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecución administrativa. Esta reclamación de un tercero provoca la suspensión del procedimiento de apremio en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez que se haya llevado a efecto su embargo y anotación preventiva en el Registro público correspondiente. La sustanciación de la tercería tiene una primera fase en vía administrativa y otra ante el Juez civil a quien corresponde decidir.

Las tercerías son de dos clases:

1. Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un tercero sobre los bienes embargados al deudor y cuya interposición provoca la suspensión automática de la ejecución, y
2. Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crédito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. La suspensión se condiciona al depósito por el tercerista del débito y costas del procedimiento.

La tercería se impone en escrito dirigido al órgano de la AEAT que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en 3 meses, entendiéndose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover demanda ante el Juez civil.