Consejeros del Rey y práctica consultiva

Caracteres generales: el oficio público

Oficio público y burocracia

La organización de un aparato burocrático especializado fue característica del Estado moderno. La estructura administrativa se hizo más compleja al potenciar el Estado su propia actividad y aplicarla a campos diversos. Ello llevó consigo un crecimiento de organismos técnicos en lo central, territorial y local, donde se instala, cada vez mas funcionarios.

Quienes están al frente de los oficios, esto es, los oficiales, lo son cuando han recibido título que les acredita como tales, cuando además aceptan y toman posesión del cargo, y cando por último entran en su ejercicio y desempeño. La forma de provisión de los oficios varía dentro de los territorios de la monarquía, predominando en Castilla el nombramiento regio o la elección popular, mientras en la Corona de Aragón es frecuente la designación por sorteo.

La concepción del oficio público como servicio a favor del Estado se convierte en un cargo deseable y codiciado. A ello contribuye la perpetuidad de ciertos oficios, retribuidos mediante un donativo hecho por el beneficiario y el hecho de la enajenación y venta de determinados cargos públicos.

Tomás y Valiente ha distinguido tres tipos de oficios en relación con su venta en la Edad Moderna. Por un lado los oficios de poder, es decir, aquellos apetecidos más en razón de la supremacía y autoridad que por sus propias ventajas económicas. Destacan los cargos de regidores, alférez mayor, jurados y procuradores municipales. De otro, los oficios de pluma, representados por escribanos de toda clase, tanto el notario público como los que trabajan en chancillerías, audiencias, juzgados, etc. Finalmente, los oficios de dinero, cuyo ejercicio conlleva el manejo de fondos de particulares o de la Administración. La práctica de la venta de oficios reportaba a la hacienda regia pingües beneficios, y se hizo presente también en las Indias.

El control de la gestión: pesquisas, visitas y juicio de residencia

Durante la Edad Moderna persigue el control de la gestión de los oficios públicos, tanto durante su desempeño, mediante pesquisas y visitas, como al término de ellos a través del juicio de resistencia. La regularidad y automatismo de los juicios de residencia, debieron limitar la frecuencia y aplicación de pesquisas y visitas.

El juicio de residencia de los oficiales reales tuvo carácter público y corrió a cargo en ultramar de unos jueces seleccionados por el Consejo de Indias. El período de sometimiento a examen osciló entre un máximo de seis meses, previsto para el virrey los setenta días señalados a presidentes, oidores, corregidores y otros funcionarios de menor importancia.

En las Indias ese inevitable juicio final bien pudo ser un lastre que desalentara a virreyes y gobernadores a la hora de acometer empresas de las que habrían de responderla cesar el cargo.

La visita era por su propia naturaleza imprevisible. Podía limitarse a un funcionario o a cualquier organismo, o bien extenderse a todo un territorio. El visitador de funcionarios reales fue designado por el Consejo y dispuso de amplios poderes. Las diferencias entre ellas y los juicios de residencia estriban en la pura cuestión procedimental, es decir, en el uso facultativo por parte de la Corona de uno u otro sistema; en el hecho de que, a diferencia del momento final de sustanciación del juicio, la visita tiene lugar mientras el funcionario continúa desempeñando sus tareas; y finalmente en el carácter cerrado y secreto de la visita, donde además no existe, como en la residencia, posibilidades de suplicación.

La Administración Central

Siglos XVI y XVII: el régimen de Consejos

Consejos con competencia sobre toda la Monarquía

Son los de Estado, Guerra e Inquisición. El Consejo de Estado es el organismo central de la monarquía y constituye el supremo órgano asesor del monarca que es su presidente. Compuesto principalmente por nobles y prelados de alto rango. Su competencia se centró en los más graves asuntos de interés común, alcanzando también a otras cuestiones de índole económica, conflictos entre Consejos, etc. Fue creado en 1521. La reorganización de 1526 dio entrada y poder a los personajes castellanos.

El Consejo de Guerra fue paralelo al de Estado y tuvo también como presidente al rey.

Tal preeminencia les confirió un carácter muy especial respecto a todos los demás. Al Consejo de Guerra correspondió la propuesta de los mandos militares, construcción de fortificaciones, fabricación de armas, etc. Contando con dos secretarías, de Mar y Tierra, estuvo formado por los propios miembros del Estado y algunos militares de alta graduación.

El Consejo de la Inquisición surge en 1488 y es el organismo central de gobierno del Santo Oficio y representa la estatalización de la actividad inquisitorial. La importancia del Consejo fue inversamente proporcional a la de su presidente, el inquisidor general, ejerciendo un severo control sobre la estructura de todos los tribunales inquisitoriales inferiores.

Consejos de gobierno de los diversos territorios

Son los de Castilla, Aragón, Indias, Italia, Portugal y Flandes. El consejo de Castilla, aparece como el Consejo Real, ocupando un primer lugar en la escala jerárquica de los Consejos. Disfrutó de importantes funciones administrativas, judiciales y legislativas.

Su presidente fue una figura central en la vida del Estado. El Consejo de Aragón estuvo compuesto en el siglo XVI por siete personas. Siguió en rango al Consejo de Castilla, aunque ese segundo puesto le fue disputado por el Consejo de la Inquisición.

De los asuntos de América se ocupó el Consejo de Indias. Formaron parte de él consejeros de “capa y espada”, con un presidente tan destacado que a veces fue el propio primer ministro de la monarquía. Sufrió importantes reformas en los años finales del siglo XVII.

De los asuntos italianos se hicieron cargo hasta mediados del siglo XVI determinados miembros del Consejo de Aragón, constituyéndose en 1555 un Consejo de Italia autónomo, con jurisdicción sobre los reinos de Nápoles y Sicilia, y el ducado de Milán.

Contó al principio con una secretaría, que más tarde sería dividida en tres, una para cada territorio.

El Consejo de Portugal fue instituido en 1582, mientras que para el gobierno de los Países Bajos se estableció el Consejo de Flandes, en 1588, el cual dejó de actuar al ser cedidos aquellos territorios al archiduque Alberto y a la Infanta Isabel Clara Eugenia.

Otros Consejos; el Consejo Real de Navarra, los Consejos de Cámara y los Consejos de administración preferentemente castellana

El Consejo Real de Navarra

Todos los Consejos residieron en la Corte. La única excepción fue el Consejo Real de Navarra, cuya antigua sede en Pamplona fue respetada por Fernando el Católico tras la incorporación de Navarra a Castilla.

Reorganizado en 1525, el virrey participó activamente en la dirección del Consejo, pero no fue en propiedad su presidente. Este cargo recayó en el regente. Los consejeros fueron por lo general navarros. Disfrutó de amplias atribuciones judiciales, gubernativas y en menor medida, legislativas. Fue en primer lugar un tribunal supremo, tanto en lo civil como en lo criminal. Dispuso de abundantes dificultades de gobierno, en especial en temas económicos.

Los Consejos de Cámara

De los Consejos de Castilla e Indias proceden los paralelos Consejos de Cámara, competentes en la propuesta de nombramientos, gracias y mercedes. El Consejo de Cámara de Castilla fue reorganizado en 1588 y el Consejo de Cámara Indias fue fundado en 1600. No obstante, el volumen y entidad de nombramientos y mercedes convirtieron a ambos en corporaciones poderosas e influyentes.

Consejos de administración preferentemente castellana

En este último grupo figuran dos Consejos, los de Ordenes y Cruzada, y un tercero, el Consejo de Hacienda. El Consejo de Ordenes entendió de la gobernación justicia en los territorios de las tres Ordenes Militares castellanas, de Alcántara, Calatrava y Santiago.

El Consejo de Cruzada se ocupó en Castilla y Aragón de lo relativo a la concesión papal de la bula de la Cruzada y a la recaudación y administración de sus ingresos.

Las crisis funcional del sistema de Contadurías Mayores y las necesidades organizativas de más largo alcance dieron lugar a la creación del Consejo de Hacienda. El Consejo adquiere relevancia creciente y mediados del siglo XVI aparece compuesto por un presidente, tres consejeros del de Castilla y los contadores mayores.

Controló las rentas y subsidios, proponiendo planes para su incremento y mejor recaudación. Ejerció asimismo funciones judiciales.

Los Secretarios del Rey

Los Secretarios de Estado

Los secretarios del Consejo de Estado son siempre secretarios del rey. En los primeros años del Consejo, la secretaría fue única, pero en 1567 Felipe II la dividió en dos cauces. Norte-Italia, los del Mediterráneo e Italia, aunque a veces una y otra fueron confiadas a la misma persona. Entre los años 1630 y 1661 existió una tercera secretaría de Estado, de España, creada para atender los asuntos de la Península, Indias, costas de África y “todos los demás negocios mixtos e indiferentes”. Entendieron siempre de cualquier grave asunto interno y de las más importantes cuestiones de interés general.

Correspondiendo al rey la presidencia del Consejo, él no solía asistir a las reuniones, por estar ocupado en otros menesteres o preferir un sistema de control indirecto. Al no acudir el monarca, los secretarios de Estado representaron la fiscalización del aquél en el supremo organismo de la monarquía, convirtiéndose en personajes poderosos que controlan el centro neurálgico del Estado.

El despacho de los secretarios de Estado con el monarca fue durante el siglo XVI un despacho a boca, es decir, una reunión del rey con el secretario, en la que éste informaba a aquél de los diversos asuntos y consultas necesitados de respuesta. Pero lógicamente la voluntad del monarca debía ser trasladada a los papeles.

Al parecer, los validos desplazaron a los secretarios en la comunicación verbal con el monarca y en el disfrute de su confianza, pero no asumieron esa otra faceta, burocrática y trabajosa, que había sido típica del despacho.

Los Secretarios privados y el Secretario del Despacho Universal

Llamamos secretarios privados a quienes, sin serlo de Estado, disfrutan de la confianza del rey y despachan directamente con él. En ciertos casos desempeñan también las secretarías de Consejos. En el siglo XVI esos secretarios aparecen con frecuencia ocupándose de determinadas clases de asuntos. Su peso político fue importante.

En el siglo XVII, presentes los validos, los reyes dejan de tener secretarios privados. Por entonces, el derrumbe del staff burocrático adjunto al monarca se hace total y tiene lugar un verdadero colapso de la administración central. Semejante problema se intentó remediar con la creación de otro tipo de secretario, el secretario de despacho, más tarde conocido como secretario del Despacho Universal. Dependiente de validos y primeros ministros, este nuevo personaje es un individuo sin significación política. Fueron gentes de extracción social media, adiestrados desde niños en “oficio de papeles”.

El régimen ministerial borbónico

Las Secretarías de Estado y del Despacho

La Secretaría del Despacho Universal deja de serlo en 1705. Un decreto la divide en dos, constituyéndose un departamento de Guerra y Hacienda, y otro encargado de “todo lo demás”. Los hitos principales de la articulación del régimen ministerial hasta el siglo XIX son los siguientes:

• 1714. Los dos departamentos se convierten en cuatro: Estado, Guerra, Marina-Indias y Justicia. Las cuestiones financieras se independizan

• 1720. Cuatro departamentos con una nueva distribución: Estado, Guerra, Marina-Indias-Justicia y Hacienda. La secretaría del despacho de justicia corre con todo lo eclesiástico, incluido lo de Indias.

• 1721. Cinco departamentos: Estado, Guerra, Marina-Indias, Justicia y Hacienda.

• 1754. Seis departamentos: Estado, Guerra, Marina, Indias, Justicia y Hacienda.

• 1787. El enorme volumen de los asuntos de Indias hicieron ingobernable este departamento, para lo que se presentaron tres soluciones: fraccionarlo en razón de la materia, dividirlo por zonas geográficas, o suprimirlo repartiendo sus negocios entre las secretarías del Despacho de España (triunfa el primer criterio)

• 1790. Fracasada la reforma anterior, desaparece la autonomía en la gestión de los asuntos de ultramar, estableciéndose el siguiente esquema: Estado, Guerra, Marina, Justicia y Hacienda.

Se dotó de atribuciones a esas Secretarías mediante dos procedimientos: por un lado, reduciendo la estructura y capacidad de acción de los Consejos, y de otro, mediante el establecimiento de la llamada vía reservada, consistente en ordenar que determinado tipo de asuntos fuera sustraído del cauce ordinario de los Consejos para pasar a la competencia directa de los Ministros. Con el tiempo, los Consejos quedaron desprovistos de atribuciones.

Los orígenes del Consejo de Ministros: la Junta Suprema de Estado

Los Secretarios de Estado y del Despacho de los distintos ramos tratan por separado de sus asuntos con el rey. En 1787 se ordena reunir una asamblea a la que asistirán todos los ministros y exclusivamente ellos. Esa asamblea, la Junta Suprema del Estado, constituye el primer Consejo de Ministros de la historia española, y el precedente inmediato de lo que poco después aparecerá en el Estado Constitucional.

La Junta Suprema fue erigida por decreto con carácter de “ordinaria y perpetua”, debiendo reunirse una vez por semana para entender de los asuntos de interés general.

Careció en teoría de presidente, pero de hecho esa función fue desempeñada por el Secretario del Despacho de Estado.

La Junta Suprema de Estado funcionó con absoluta regularidad desde que fue creada hasta 1792. Al ser establecida la Junta, quedó en suspenso el Consejo de Estado, el cual dejó de reunirse en esos cinco años y recobró su actividad con la extinción de aquélla.

Persistencia y ocaso del régimen de Consejos

En 1702 se suprime el Consejo de Flandes. En 1707 desapareció el Consejo de Aragón con los decretos de Nueva Planta. También el Consejo de Indias fue objeto de dramática reforma que le arrebató dos terceras partes de sus consejeros.

Hubo cierta reacción favorable a los viejos organismos. En 1713 el Consejo de Castilla organizó su actividad en cinco salas, desdobló la presidencia en cinco personas y llegó a contar con una treintena de individuos, entre consejeros, abogados y fiscales.

El Consejo de Hacienda pasó a disponer de otras cinco salas, con otros tantos presidentes. E incluso el Consejo de Indias pudo ordenar su funcionamiento en tres salas y tres presidentes.

Ante todo esto surgió el problema de la multiplicación de presidencias. Así, en 1715 llegó la contrarreforma mediante un decreto que supuso la vuelta de los tribunales a su pie antiguo. Desde ese momento, el declive de los Consejos fue irreversible. Los ministerios potenciaron su estructura mientas los Consejos veían perder la suya. En 1717 el proceso reductivo fue radical. Dos Consejos distintos aunque afines, como eran los de Estado y Guerra, dispusieron de una sola secretaría común.

Se aprecia al término del XVIII y en los inicios del XIX un postrer intento de rehabilitar a los Consejos. La crisis del Antiguo Régimen anunciaba la liquidación de los restos, reales y ficticios, del régimen polisinodial.